Una lección de economía circular

Escribía Enrique Feas hace unos días en este mismo medio que, aunque España tenía que gastar lo que fuera necesario para salir de la crisis, era necesario, simplificando, saber compatibilizarlo -frente a nuestros inversores y socios- con la manifestación de nuestra clara intención de retomar -cuando desaparezcan los flujos de los fondos Next Generation- la senda de sostenibilidad de nuestras cuentas públicas. Para ello, parece una condición, cuanto menos necesaria, y ojalá que suficiente, contar con un sistema tributario robusto que refuerce la credibilidad de que España, como país, estará lista, cuando toque, para afrontar los objetivos de estabilidad presupuestaria en un contexto de alta incertidumbre.

La insistencia de nuestros responsables políticos, de uno y otro lado, de hipotecar a largo plazo nuestro gasto público con subidas estructurales del gasto en pensiones o en otras políticas sociales, o de rebajar impuestos, sin mención alguna a los niveles de déficit estructural o de deuda, minoran nuestra credibilidad financiera internacional en un contexto que es ya per se poco atractivo por nuestros índices macroeconómicos.

La próxima semana el Gobierno remitirá a la Comisión Europea el Programa de Estabilidad del Reino de España que ojalá sirva de ocasión para incluir un plan de consolidación fiscal que emita señales adecuadas sobre el compromiso de España con la estabilidad presupuestaria y que pueda contar con el consenso de los dos grupos políticos llamados a gobernar nuestro país en los próximos años. Ello contribuiría a dar una imagen hacia el exterior de país serio capaz de cumplir sus compromisos presupuestarios.

Es previsible que, del lado de los ingresos, la estrategia fiscal que se presente planteé la implementación de los compromisos de reforma ya adquiridos frente a nuestros socios en los diferentes componentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, máxime teniendo en cuenta que las reglas fiscales del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, en el formato que finalmente se revise, volverán a aplicarse más pronto que tarde.

Ante la incertidumbre, previsión: Un positivo precedente de ese consenso podría ser la recientemente publicada Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados que, como pieza principal en materia de economía circular impulsada desde el Gobierno, ha salido adelante gracias a la abstención del principal de la oposición, tras ver como se incorporaban en el texto parte de sus reivindicaciones, como la de demorar la aplicación hasta 2023 de los dos impuestos que la norma crea.

La insistencia de nuestros responsables políticos de hipotecar a largo plazo nuestro gasto público minoran nuestra credibilidad financiera internacional en un contexto que es ya per se poco atractivo

Es cierto que puede criticarse que la norma se haya aprobado con retraso respecto del plazo máximo para incorporar determinadas obligaciones derivadas de Directivas comunitarias (por ejemplo, la prohibición de uso de determinados productos de plástico de un solo uso). O que las nuevas figuras fiscales plantean una excesiva complejidad de cumplimiento por parte de los operadores y generan determinados supuestos de sobreimposición para algunos colectivos. Pero debe reconocerse al menos que el grado de consenso finalmente alcanzado lanza un mensaje positivo de cumplimiento de nuestras obligaciones como país.

Desde una perspectiva tributaria, se introducen en la ley dos instrumentos económicos en forma de impuestos que mejorarán la aplicación del principio de jerarquía de residuos: el impuesto a los envases de plástico no reutilizables y el impuesto al depósito de residuos en vertedero, la incineración y la coincineración. Además, procede a modificar la Ley de Aguas para reintroducir el “canon por la utilización de las aguas continentales para la producción eléctrica” tras la última sentencia del Tribunal Supremo.

El impuesto sobre envases de plástico no reutilizables gravará los envases, terminados o semiterminados, no reutilizables que contengan plástico, tanto si se presentan vacíos, como si se presentan conteniendo, protegiendo, manipulando, distribuyendo y presentando mercancías. También formarán parte del alcance del impuesto los productos que contengan plástico destinados a permitir el cierre, la comercialización o la presentación de envases no reutilizables, independientemente de que el cuerpo principal sea de otro material.

Las nuevas figuras fiscales plantean una excesiva complejidad de cumplimiento por parte de los operadores y generan determinados supuestos de sobreimposición para algunos colectivos

Esto último es relevante, ya que en una redacción anterior del Proyecto de Ley, podía interpretarse que los productos de plástico incorporados a envases no reutilizables que no contuviesen plástico (por ejemplo, los tapones de plástico usados para el cierre de botellas de cristal) no formaban parte del ámbito objetivo del impuesto.

Esta nueva figura, aunque no sea una exigencia de Bruselas, cuenta con el contexto favorable de lo establecido en la Decisión UE 2020/2053 del Consejo de 14 de diciembre, que ha incluido una nueva categoría de recursos propios de la Unión basada en contribuciones nacionales calculadas en función de los residuos de envases de plástico puestos en el mercado en cada Estado de la Unión y que no sean reciclados. Con arreglo a este mecanismo, los Estados Miembro (EEMM) deberán satisfacer a la UE 0,8 euros por kilogramo de residuo de plástico generado que no sea objeto de reciclaje.

A pesar de que, de conformidad con el principio de subsidiariedad, se da libertad a los EEMM para adoptar las medidas que consideren más apropiadas que permitan alcanzar esos objetivos, el Estado español ha decidido la aprobación de un impuesto especial -con un tipo en nuestro caso de 0,45 euros/kilogramo- que recae sobre la parte de plástico no reciclado de los citados envases de plástico no reutilizables. El texto finalmente publicado aclara además que la condición de plástico reciclado -incluso químicamente - deberá certificarse por la correspondiente entidad acreditada o habilitada a tales efectos y, en el caso de productos fabricados fuera de la Unión Europea, cualquier otro acreditador con quien la ENAC tenga un acuerdo de reconocimiento internacional.

Las exenciones se configuran de forma muy restrictiva -apenas para blísters de medicamentos (por razones sanitarias) y para pacas ganaderas (por no existir alternativa para el plástico)-, habiendo incorporado la última versión los envases de residuos peligrosos de origen sanitario. Además, se aclara que la exención a las importaciones y adquisiciones intracomunitarias de envases de menos de 5 kgs debe computarse por mes. Sí se arbitran medidas de no sujeción, exención, deducción o devolución, según el caso, para asegurar que no se paga efectivamente el impuesto por productos que son expedidos fuera de España.

El impuesto, eso sí, conlleva a priori demasiadas obligaciones formales para los sujetos pasivos, que deberán llevar una contabilidad de los productos, y, en su caso, de las materias primas necesarias para su obtención, conllevando la necesaria inversión en la actualización de los ERP. También habrá una afectación a los sistemas de facturación, pues la norma exige que el fabricante repercuta el impuesto en factura. Sí se ha flexibilizado la posición del resto de intervinientes en la cadena, que solo tendrán obligación de desglose de la información del impuesto (peso del plástico no reciclado, cuota del impuesto, etc.) si así lo solicita su cliente (por ejemplo, para que le sirva como prueba para obtener la devolución del impuesto en el caso de que el producto sea enviado fuera de España). En este último caso, esta información podrá ofrecerse en factura o en certificado emitido separadamente.

Impuesto sobre residuos

El impuesto estatal sobre residuos se crea con el fin de cambiar la gestión de los residuos, en especial, los residuos municipales en España, de forma que se disminuya el uso de estas operaciones de tratamiento menos favorables según el principio de jerarquía de residuos, y de lograr mayores avances en los objetivos de reciclado establecidos. Este impuesto se configura como cedido a las comunidades autónomas, que podrán asumir las competencias para su gestión, y dedicar los ingresos a la política de residuos.

Tiene, por tanto, una función armonizadora, en este caso, de carácter nacional, pues con el mismo quedarán sin efecto los trece impuestos propios que al respecto tienen la mayoría de las CCAA. Se trata con ello de luchar contra el conocido como “turismo de residuos” provocado por la diferente fiscalidad en nuestras autonomías.

Para ello, el hecho imponible en todo el territorio nacional estará constituido por la entrega de residuos -peligrosos, no peligrosos o inertes- para su eliminación en vertederos autorizados, de titularidad pública o privada, la entrega de residuos para su eliminación o valorización energética en las instalaciones de incineración de residuos autorizadas, tanto de titularidad pública como privada, y la entrega de residuos para su eliminación o valorización energética en las instalaciones de coincineración de residuos autorizadas, tanto de titularidad pública como privada, situadas en el territorio de aplicación del impuesto.

Un positivo precedente del consenso podría ser la recientemente publicada Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados que ha salido adelante gracias a la abstención del principal de la oposición

No obstante, las Comunidades Autónomas que a la entrada en vigor de esta Ley tengan establecido un impuesto propio sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos, podrán mantener la gestión, liquidación, recaudación e inspección en tanto se establecen los acuerdos necesarios.
Lástima que pese a que el Senado apostó por la obligación de afectar la recaudación del impuesto a medidas e inversiones relacionadas con mejoras en la gestión de los residuos, la Ley finalmente aprobada elimina dicha obligación, y sólo prevé que dicha recaudación se asignará a las Comunidades Autónomas en función del lugar donde se realicen los hechos imponibles gravados por el mismo.

Por último, y dado que el titular del vertedero deberá repercutir el impuesto a la persona o entidad que realice el depósito de residuos, los Ayuntamientos y demás entidades locales que presten el servicio público de recogida de residuos deberán actualizar sus Ordenanzas fiscales para cumplir con todo lo dispuesto en la Ley, así como repercutir a los usuarios del servicio, como mayor coste del mismo, el impuesto que deberán abonar a los titulares del vertedero con motivo de la realización del hecho imponible del impuesto.

Es por ello, por lo que las entidades locales tendrán que aprobar en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de la Ley -tras las próximas elecciones municipales-, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, las campañas de concienciación y comunicación, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía.

Impuesto sobre el Valor Añadido

En relación con el Impuesto sobre el Valor Añadido, la Ley establece una modificación históricamente demandada por el tercer sector y otros colectivos, en relación con la base imponible y tipo aplicables en donaciones de bienes a entidades sin ánimo de lucro acogidas al régimen fiscal especial regulado en la Ley de Mecenazgo. Así, se presumirá que la base imponible del IVA este tipo de operaciones es cero cuando tengan por objeto bienes adquiridos por entidades sin fines lucrativos, siempre que se destinen por las mismas a los fines de interés general que desarrollen. Adicionalmente, se establece un tipo del 0 por ciento a las entregas de bienes realizadas en concepto de donativos a las entidades sin fines lucrativos en las mismas condiciones, para evitar las implicaciones negativas de carácter fiscal que hasta la fecha tenían para el donante y el donatario.

Estas modificaciones son coherentes con la prohibición de la destrucción de excedentes no vendidos de productos no perecederos (textiles, juguetes, aparatos electrónicos, etc.) que deberán destinarse a la reutilización, incluyendo su donación; y también con el tratamiento de los residuos alimentarios, dado que con la nueva norma todas las empresas susceptibles de producirlos deben priorizar -por este orden- su donación, su redistribución para consumo humano, su transformación si siguen siendo consumibles, la alimentación animal y fabricación de piensos, su uso como subproducto y, como última opción, su reciclado para la obtención de compost o, de no ser posible, de combustible.

Alberto García Valera y Pedro González-Gaggero son socios de EY Abogados