Por calidad de las competencias y por cantidad de los recursos, la estructura política, estatal y administrativa de España está entre las descentralizadas de los Estados avanzados. De este modo, por ejemplo, en sus estadísticas la OCDE califica a España como regional country (“por su estructura política altamente descentralizada”), siendo el único país en ser llamado de este modo. España es incluida en el grupo de países que son federaciones o casi-federaciones. Si se consideran las competencias, España es el segundo país más descentralizado del mundo, sólo por detrás de Alemania y con mayor autogobierno que Bélgica, Estados Unidos (EE. UU.) o Suiza.
Si se consideran los recursos, el gasto público de las Comunidades Autónomas (CC.AA.) representa el 49,2 % del total del gasto público español. Aquí también la descentralización es superior a la de Estados Unidos (48,4 %), Alemania (48,1 %) o Australia (46,3 %). Los ingresos directos de las CC.AA. alcanzan el 14,7% del total, una proporción no lejana a la de EE. UU. (19,4 %), Alemania (23,6 %) o Australia (16,9 %). Las CC.AA. emplean el 55% de los funcionarios españoles, los ayuntamientos y administraciones locales el 24% y la administración central el 21%.
En los distintos países, las denominaciones de territorios que carecen de la soberanía inherente a los Estados proliferan. Así, se hallan:
Las denominaciones oficiales de cada país: Estados, regiones, Comunidades Autónomas; y a nivel subregional, provincias, departamentos, condados, comarcas, municipios.
Las denominaciones para compilar estadísticas: por ejemplo, en la Unión Europea se usa la Nomenclatura de las Unidades Territoriales Estadísticas (NUTS). Las demarcaciones llamadas NUTS1 vienen a corresponder al tamaño aproximado de los Länder de Alemania. Las NUTS2 corresponden al tamaño aproximado de las CC.AA. de España. Las NUTS3 se aproximan al tamaño de los departamentos franceses o de las provincias españolas.
Otros neologismos, a menudo cargados de implicaciones, son: regiones estatales, gobiernos subcentrales o subnacionales y, mucho más aún, regiones constitucionales, que tendrían o se arrogarían ‘poder legislativo’.
La integridad territorial de los Estados se incluye en casi todas las constituciones. (Ver ejemplos de esto en la Tabla 1.) En la Constitución Española se establece: “Artículo 2. La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.” El Tratado de la Unión Europea señala que la Unión Europea garantiza la integridad territorial de los Estados Miembros. A menudo los países se establecen como indivisibles (España, Noruega, Estonia, Brasil, Perú), e incluso como indestructibles (EE. UU.).
Tabla 1. Integridad territorial y unidad del Estado en diferentes constituciones
Tabla 2. Gasto público realizado por las regiones de diversos países, en porcentaje del gasto público total
En los Estados federales y en los descentralizados, los poderes de las regiones son otorgados y tutelados por los Estados-nación constituyentes y soberanos. Para hacer efectiva la tutela de los Estados sobre sus regiones, las constituciones, especialmente aquellas de Estados compuestos y federales, a menudo incluyen la llamada cláusula de compulsión o coerción estatal, constitucional o federal. Esta cláusula deriva de la unidad del Estado. En el caso de España es el Artículo 155 de la Constitución. Es muy parecida a artículos semejantes de las constituciones de otros países que tienen este mismo objetivo.
En cuanto a las competencias de las regiones y la descentralización, un caso peculiar por su alta descentralización y por su semejanza con España es el de la República Federal de Alemania (RFA). A propósito de Alemania nos referiremos a cuatro aspectos:
- Cláusula de coerción constitucional o federal: si el artículo de referencia de la Constitución Española es el 155, en la Ley fundamental de la República Federal Alemana es el 37.
- Tribunal Constitucional: como el Tribunal español, el de Alemania ha establecido que las regiones no tienen el derecho a la secesión, ni a la autodeterminación, ni a organizar referéndums sobre esta cuestión (ver la Tabla 3)
- Partidos: La Ley Fundamental de la RFA declara inconstitucionales a los partidos que ponen en peligro la existencia de la RFA, como los separatistas.
- Financiación de las regiones: El sistema alemán es altamente nivelador de los ingresos de los Länder, más que el de España, y desde 2005 no mantiene el principio de ordinalidad.
- En la Figura 1 se muestra la composición y dinámica de la función pública en España. Entre 2002 y 2019 la administración central del Estado pasa de 20 al 15 % del total del empleo público, las corporaciones locales del 18 al 19 % y las CC.AA. del 62 al 66 %.
Tabla 3. Sentencia del Tribunal Constitucional Federal que confirma el no derecho a referéndum sobre la salida de la República Federal de Alemania del Estado libre de Baviera y de los restantes estados federados
Figura 1. Evolución del personal al servicio de las Administraciones Públicas de España
Conclusiones
Como la Constitución Española, la mayor parte de constituciones del mundo establecen la unidad de los Estados y la integridad de su territorio, así como los modos de mantener la unidad y la integridad.
La descentralización de España en el sistema de CC.AA. es, comparativamente, muy elevada en competencias, ingresos fiscales y gastos públicos.
