El Gobierno decidió cambiar por decreto el artículo 118.3 de la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), implantada hace sólo dos años. El punto prohibía no sólo fragmentar los contratos (algo que se mantiene), sino contratar varias veces con el mismo empresario durante el mismo ejercicio. El Ejecutivo socialista de Pedro Sánchez aprovechó la transposición de una directiva comunitaria para 'colar' el cambio, al que no dio publicidad.
La modificación ha sorprendido y causado hasta perplejidad entre parte de los expertos en derecho administrativo, tanto por la técnica escogida por el Ejecutivo como por la regulación propuesta, que es vista como un paso atrás. Catedrático de Derecho Administrativo y director del Observatorio de la Contratación Pública, que es el resultado de un proyecto de investigación de la Universidad de Zaragoza formado por intelectuales, profesionales y técnicos, a modo de think-tank de reflexión.
-¿Qué sigue fallando en España en el ámbito de la contratación pública?
Tenemos como principal debilidad el que los principios de compra de calidad, de compra estratégica, con tantos órganos de contratación, son difíciles de aplicar. Y los tiempos de respuesta en una contratación pública, a veces se alejan de la rapidez que quieren los políticos. La falta de implementación de medios electrónicos y la falta de mayor profesionalización es uno de los elementos que justifican eso. En ese contexto, sigue pesando mucho la idea de que hay que ser muy rápido en la adjudicación y se buscan procedimientos como el contrato menor que sacrifican transparencia, concurrencia por rapidez. Y eso, que en determinadas prestaciones pequeñas tiene sentido, con una extensión indebida genera sus patologías…
-Hemos visto que, a pesar de la normativa de 2018, muchos órganos siguen fraccionando contratos. ¿Faltan controles?
La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación Pública (OIRESCON) en el Informe anual que publicó en diciembre de este año advirtió de la utilización indebida del contrato menor. El Tribunal de Cuentas acaba de publicar un informe sobre contratación menor en las entidades locales, donde advierte de que se estaba usando mal con el régimen anterior. Ahora, el nuevo real decreto ley lo que hace es incentivar más todavía el uso del contrato menor. Con lo cual, no se alinea la reforma legislativa con lo que están diciendo los órganos de fiscalización que han detectado una realidad que se aleja de los principios del buen gobierno. Una cosa es argumentar que en cosas pequeñas hay que tener procedimientos rápidos, que comparto, y otra cosa es utilizar esos procedimientos rápidos para fragmentar, dividir, huir de la competencia y de las reglas de buena administración. Y el nuevo régimen incentiva muchos de los problemas que ya teníamos y que con la ley anterior ya se intentó limitar.
-¿Cree que el cambio de la Ley de Contratos es un paso atrás en la lucha contra la corrupción?
Sí. Estoy convencido de que es un paso atrás. Yo puedo entender que un ayuntamiento de 1.000 habitantes y un presupuesto de 200.000 euros no es lo mismo que el ayuntamiento Barcelona, Madrid o Zaragoza. Y establecer las reglas generales de posibilidad de adjudicar contratos menores donde la fiscalización viene a posteriori y se ha detectado desde hace muchos años su uso indebido, creo que es un claro paso atrás en la lucha contra la corrupción. Y además hace que sea muy ineficiente la compra pública. Ahí perdemos recursos que se podrían destinar a otras políticas públicas.
-En lugar de suprimir el ‘veto’ a contratar varias veces con el mismo empresario, ¿podría haber sido más adecuado profundizar y aclarar la regulación para evitar la disparidad de interpretaciones que hemos visto estos años?
Yo habría aclarado los problemas interpretativos, habría establecido posiblemente una aclaración de qué cuantías pequeñas (por ejemplo, hasta 3.000 euros) se considera gasto menor y no hay que aplicar ningún procedimiento, lo cual arreglaría mucho. Pero decir que se puede contratar servicios y suministros hasta 15.000 euros libremente de forma sucesiva, por mucho que no se pueda fragmentar, a lo que nos lleva la reforma es que se ha abierto una puerta a que se pueda volver a muy malas prácticas que la ley en su momento intentó corregir porque generaba problemas de corrupción.
Hay que recordar que la trama Gürtel, por la que cae el Gobierno de Mariano Rajoy, se sustenta sobre un uso indebido del contrato menor. Y se vuelve a ese régimen. Lo cual, resulta sorprendente que había sido muy denunciado y muy castigado, incluso políticamente, criticado en cuanto a que había abierto redes clientelares, ahora se vuelva a restablecer y potenciar. El último informe de la Fundación Civio ya había denunciado el uso indebido del contrato menor con un régimen, en teoría, que lo limitaba. Pues ahora se va a multiplicar. Las críticas que dicen que con el anterior régimen no se podía hacer nada, no es verdad. Ese informe y el de la OIESCON han demostrado que había, aún con un régimen más estricto, muchísimas disfunciones. Abrir el régimen y no establecer controles, creo que es un claro error. Porque en la balanza de la rapidez y la simplificación, frente al uso debido de los fondos públicos, no se puede optar por el camino corto que se ha utilizado ahora.
-El Gobierno dice que lo hace para acabar con la “inseguridad jurídica” que estaba creando la anterior redacción del texto y las dificultades que generaba en pequeños consistorios. ¿Era necesario cambiarlo por Real Decreto?
Pues es el instrumento más rápido, pero yo no veo la cobertura constitucional para haber utilizado el Real Decreto Ley para esto. Mientras que para la trasposición de las directivas pendientes se puede entender, un problema interpretativo no se puede resolver por Decreto ley. Y problemas interpretativos tenemos en muchísimas normas. Tampoco había tal problema práctico, porque al final, dos años después las Administraciones ya habían digerido el nuevo régimen del contrato menor. A mí, este uso intensivo del Decreto Ley para hacer reformas rápidas de lo que no gusta políticamente, tampoco me parece que se alinee con la regeneración democrática, porque creo que las reformas importantes necesitan debate parlamentario y cierta reflexión. Yo creo que obedece más a improvisación o presiones políticas que a una verdadera necesidad técnica.
-¿Qué vías quedan por explorar para hacer más transparente la contratación pública? Hablaba antes de la contratación electrónica…
Habría que explorar, en primer lugar, una mejor organización administrativa. Tenemos muy fragmentada la contratación pública y no se utiliza la cooperación desde una perspectiva horizontal y no tan vertical. Habría que potenciar la profesionalización con buenos gestores, bien formados, y menos carga política. Aprender de buenas experiencias y utilizar los medios electrónicos que son hoy una herramienta muy evidente para comprar rápido pero con transparencia y calidad. Yo creo que seguimos todavía pensando en una contratación del siglo XX, muy clientelar. Y ahí el contrato menor es una herramienta que no ayuda a la regeneración democrática que necesita el país.
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