El pasado 2 de octubre la Comisión Europea envió a los Estados miembros una propuesta de prórroga hasta el 30 de junio de 2021 del Marco temporal de ayudas estatales adoptado en marzo de 2020 como consecuencia de la pandemia de COVID-19.
Este Marco temporal ha permitido una amplia relajación –casi una barra libre– de las ayudas de Estado que han dado lugar a casi tres billones en apoyos de Estados miembros al sostenimiento de sus empresas, la mitad de ellos aprobados en Alemania. La vicepresidenta de la Comisión Europea responsable de Competencia, Margrethe Vestager, ha dicho que la prórroga “se ajustará a las necesidades continuas de las empresas, protegiendo al mismo tiempo el mercado único”. Fácil de decir, no tanto de hacer.
De hecho, el azar ha querido que el día anterior el Tribunal de Cuentas de la UE haya publicado un informe especial titulado 'El control de las ayudas de Estado a instituciones financieras en la UE' que lleva por explícito subtítulo 'Hace falta un control de adecuación', y en el que los auditores señalan que la Comisión Europea, pese a disponer de la capacidad jurídica y recursos suficientes para controlar las ayudas estatales a las instituciones financieras, no siempre ha podido hacer un uso pleno de ellos. Según aseguran, entre 2013 y 2018 (es pues un informe pre-pandemia) hubo deficiencias tanto en la evaluación de la compatibilidad de las ayudas como en la supervisión de su rendimiento, incidiendo especialmente en el hecho de que “la Comisión no impugnó las alegaciones de los Estados miembros de las condiciones para aplicar las excepciones de ayudas estatales en cada caso individual”. Por otra parte, el informe lamenta la falta de actualización de las normas de control de ayudas estatales desde 2013 y solicita una reevaluación de las normas vigentes.
¿A qué se refiere? La crisis financiera de 2007-2008 dio pie a un incremento sin precedentes de las ayudas estatales de los Estados miembros a sus instituciones financieras, con objeto de evitar que la debilidad bancaria amenazase a la estabilidad financiera y afectase negativamente a la actividad económica. Una vez más, tuvo que ser una crisis la que puso de manifiesto las debilidades del proceso de integración europea, en este caso en el ámbito de la unión bancaria. En una unión monetaria es importante que, en caso de crisis, el crédito siga fluyendo, pero si los bancos concentran todo su riesgo en familias y empresas del propio país, sus balances y capacidad de financiación se debilitan y se amenaza su viabilidad, obligando al país a rescatarlos y convirtiendo el riesgo bancario en riesgo soberano; y, a la inversa, unas finanzas públicas insostenibles tienden a convertir el riesgo soberano en bancario.
Tres pilares básicos
Para evitar este bucle y minimizar la necesidad de rescates, la UE decidió entonces impulsar la Unión Bancaria, basada en tres pilares: una supervisión unificada (porque bancos que operan en varios países no pueden estar supervisados de forma fragmentada), un mecanismo único de resolución bancaria (para rescatar o liquidar bancos con un procedimiento común) y un fondo de garantía de depósitos europeo (para evitar que la debilidad financiera del fondo de garantía de un país se traduzca en el absurdo de que un activo financiero supuestamente seguro como un depósito tenga distinto riesgo en distintos países de la eurozona).
Pero no todos los mecanismos han avanzado de la misma forma. Así, la supervisión única de bancos grandes se confió de forma rápida y eficiente al Mecanismo Único de Supervisión, pero el Fondo de Garantía de Depósitos europeo (EDIS) todavía no se ha creado. El Mecanismo de Resolución Único sí se creó y se dotó de una Junta y un Fondo, pero éste último –en ausencia de un refuerzo o backstop– resulta insuficiente para crisis de bancos de gran tamaño.
El rescate o bail-out ha sido pues la norma general, quedando el caso del Banco Popular en España como ejemplo práctico aislado del Mecanismo Único de Resolución
De hecho, en la práctica el Mecanismo Único de Resolución apenas se ha usado. La mayor parte de las crisis bancarias posteriores a la crisis del euro han sorteado esta vía, bien mediante soluciones imaginativas -como en el caso de la Banca Carige italiana o el Norddeutsche Landesbank alemán- o gracias a ayudas públicas como en los casos de la Banca Monte dei Paschi di Siena, Veneto Banca o Banca Popolare di Vicenza en Italia, siempre con el beneplácito de la Comisión. El rescate o bail-out ha sido pues la norma general, quedando el caso del Banco Popular en España como ejemplo práctico aislado del Mecanismo Único de Resolución y su preferencia por el bail-in (en este caso, con accionistas y tenedores de deuda subordinada asumiendo las pérdidas).
El Tribunal de Cuentas señalaba que a finales de 2018 urgía una revisión de la normativa de ayudas de Estado para instituciones financieras. Y se ha revisado, sólo que en forma de una mayor permisividad. La pandemia ha acentuado la asimetría distorsionadora de las ayudas, al permitir la Comisión que las necesidades de recapitalización bancaria derivadas de la crisis del coronavirus se puedan considerar como excepciones a la regla general del Mecanismo Único de Resolución. Dicho de otra forma: se sigue posponiendo la operatividad plena de la Unión Bancaria Europea, al incentivar que los bancos sigan concentrando sus riesgos en los países donde tienen su sede (pues es donde en última instancia les van a rescatar)
Distorsión del mercado único
Nadie discute que el Marco temporal actual de ayudas de Estado derivado de la crisis de covid-19 pueda estar justificado y desde luego hay que impedir que empresas viables desaparezcan sólo como consecuencia de la pandemia. Pero lo que es innegable es que un marco asimétrico de ayudas de Estado distorsiona el mercado único, porque al final las empresas de los países con mayor margen fiscal tienen más posibilidades de ser rescatadas que las de empresas de países con finanzas débiles (por muy viables que sean). Es una lástima que el Mecanismo de Apoyo a la Solvencia, propuesto en mayo por la Comisión Europea y previsto precisamente para reducir esta asimetría, se cayera finalmente del abanico de medidas aprobado en julio por el Consejo Europeo. ¿Conseguirá retomarlo el Parlamento Europeo en la negociación presupuestaria final?
Es hora de decidir si ampliamos o no hasta mediados del año que viene el marco de ayudas de Estado en la Unión Europea. Antes de tomar la decisión, asegurémonos de que con ello no estamos incentivando la parálisis de la unión bancaria y distorsionando el mercado único no financiero. Y asegurémonos también de que la Comisión vigile bien y se asegure de que haya mecanismos para que las ayudas de Estado no se conviertan en una peligrosa fuente de distorsión y perpetuación de divergencias reales entre países. Sería una pena que un informe especial del Tribunal de Cuentas de 2023 tuviera que hablar, una vez más, de oportunidades perdidas.
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