Por si no teníamos suficientes problemas en Europa, el pasado 5 de mayo el presidente del Tribunal Constitucional alemán decidió jubilarse con una andanada de fuegos artificiales: una sentencia que establece que el Programa de Compra de Activos del Sector Público (PSPP) supone una extralimitación de las competencias del Banco Central Europeo (BCE). Que diga eso es grave, pero lo es aún más teniendo en cuenta que hace catorce meses el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE), máximo intérprete de la legislación comunitaria, dijo justo lo contrario.
En el fondo, esta sentencia es el reflejo de tres cosas. En primer lugar, la creciente complejidad de los objetivos e instrumentos de política monetaria. Hace años se trataba de controlar la inflación subiendo o bajando tipos de interés, pero hoy es preciso preservar la estabilidad financiera y los canales de transmisión monetarios con medidas no convencionales como el anuncio de políticas, la mejora del margen financiero de los bancos o la compra masiva de deuda pública. En una economía europea compleja, la política monetaria (competencia comunitaria) y la fiscal (competencia de los estados miembros) están cada vez más interrelacionadas, y es inevitable que surjan conflictos competenciales.
En segundo lugar, las limitaciones para que los órganos jurisdiccionales asuman y entiendan esta complejidad. Esto afecta tanto a los tribunales nacionales como al propio TJUE, que en la práctica va delimitando competencias europeas y separándola de las nacionales sobre la marcha, a partir de hechos consumados, y no siempre con una adecuada comprensión de conceptos o interrelaciones económicas.
El Tribunal Constitucional alemán, azuzado por la extrema derecha alemana (la AfD era uno de los demandantes) se ha subido al monte y ha decidido desafiar la jurisdicción del TJUE
Y, en tercer lugar, las corrientes nacional-populistas que se han extendido en los últimos años en Europa, que ponen de manifiesto las graves fracturas norte-sur o entre acreedores y deudores y que a menudo se traducen en la consideración de la UE no como una parte de la identidad de los estados, sino como una amenaza a su soberanía.
Alemania no es una excepción, y lleva ya décadas advirtiendo que no le gusta la deriva del TJUE y “sus bajos estándares de control” y amenazando con poner coto a la extensión competencial comunitaria por la vía de los hechos, sobre todo en el ámbito de la mutualización de riesgos. Tras varias sentencias del máximo tribunal europeo que validan la compra masiva de deuda pública –la última de 11 de diciembre de 2018–, el Tribunal Constitucional alemán, azuzado por la extrema derecha alemana (la AfD era uno de los demandantes) se ha subido al monte y ha decidido desafiar la jurisdicción del TJUE.
La compra de deuda
¿Cómo lo ha hecho? Ha afirmado que el BCE, con el PSPP, se ha extralimitado en sus competencias y no ha justificado la proporcionalidad y transparencia de su medida, en especial al evaluar sus efectos económicos. Como no es tan tonto como para no saber que no tiene jurisdicción sobre el BCE –que, además, decidió no personarse en el proceso, para no sentar precedente–, ha encargado al Gobierno alemán y al Bundesbank que se aseguren de esa proporcionalidad. Pero como tampoco es tan listo, ha cometido dos torpezas: dar un plazo de tres meses para que el BCE justifique esa proporcionalidad, y amenazar con prohibir al Bundesbank participar en el programa e incluso obligarle a vender toda la deuda en su balance (recordemos que en el Eurosistema son los bancos nacionales los que compran la deuda de sus países, por encargo del BCE). Coincide con el tribunal europeo, eso sí, en considerar que la compra de deuda no constituye una forma de financiación monetaria de Estados –prohibida por los tratados–, pero transforma peligrosamente las condiciones suficientes que establecía el TJUE para no hacerlo (límites temporales y cuantitativos y condicionalidad) en condiciones necesarias.
La sentencia tiene tres tipos de implicaciones: jurídicas, económicas y políticas.
Jurídicamente, es un despropósito, y no sólo porque el PSPP sea cosa juzgada, sino porque el Constitucional no puede enmendarle la plana al TJUE (artículo 344 del TFUE) ni obligar al Bundesbank a incumplir sus obligaciones internacionales. El Bundesbank debe obediencia al BCE (como establece el art. 12.1 del Protocolo del SEBC y del BCE), y no puede ser usado como arma arrojadiza contra el BCE en una grave amenaza a su independencia.
Económicamente, es una chapuza. Insiste en la inflación como único objetivo relevante de política monetaria (olvidando que la estabilidad financiera es requisito para que la política monetaria funcione), se centra en los costes económicos del PSPP (burbuja financiera, hundimiento de rentabilidades) pero no se fija en los beneficios, y confunde los efectos económicos de una política monetaria con políticas económicas específicas.
Políticamente, es un serio problema por cuatro motivos. Primero, porque es un desafío jurisdiccional en toda regla y el BCE, aunque no debe despreciar la amenaza, no puede responder directamente ni ceder un palmo de independencia. Quizás sea el Bundesbank quien, como parte del sistema, termine aportando algún informe –le bastaría con descargar alguno de las decenas existentes en la web del BCE–, pero una decisión ad-hoc del Consejo de Gobierno del BCE supondría un peligrosísimo precedente: cualquier medida podría ser contestada por un tribunal nacional.
La insistencia alemana en los límites cuantitativos y cualitativos (condicionalidad) amenaza la viabilidad política de cualquier compra masiva de deuda pública
Segundo, porque el disparo dirigido al PSPP le da de lleno al Programa de Compra de Emergencia Pandémica (PEPP) aprobado en marzo de 2020, para el que ya se deben de estar preparando los recursos. Y, en vista la sentencia, con un resultado previsible, lo cual debilita enormemente su potencia disuasoria frente a los mercados. Asimismo, la insistencia alemana en los límites cuantitativos y cualitativos (condicionalidad) amenaza la viabilidad política de cualquier compra masiva de deuda pública.
Tercero, porque, aunque el BCE ha recordado en su comunicado que esto ya es cosa juzgada, y la Comisión ha insistido en la primacía del derecho comunitario, el Ministro de Finanzas alemán y el Bundesbank han dicho que tres meses “es tiempo suficiente” y que “mientras tanto” el Bundesbank puede operar con normalidad. Es decir, han admitido tácitamente el inadmisible ultimátum, mostrando que esto no es sólo una extravagancia inducida por la AfD, sino algo en lo que muchos miembros de la coalición de gobierno en Alemania están de acuerdo.
Una respuesta firme
Y cuarto, porque el desafío alemán abre la veda a otros como el de Polonia, que ya ha dicho que la sentencia le da la razón y que la UE no tiene por qué decirle lo que tiene que hacer.
¿Qué conclusiones podemos sacar? A corto plazo es de esperar que el BCE y el Bundesbank busquen la vía sutil de contentar al Constitucional alemán sin incurrir en un precedente peligroso. No conviene minimizar el riesgo de que el Bundesbank, en caso de conflicto, obedezca a Constitucional, se salga del PSPP y venda toda su deuda (recordemos, además, que una subida de tipos a largo en Alemania podría ser una bendición para sus maltrechos fondos de pensiones y aseguradoras), pero tampoco cabe una respuesta que no sea firme.
Al mismo tiempo, la sentencia pone de manifiesto que el marco legal de la unión monetaria en su apartado fiscal es totalmente insostenible. La eurozona necesita un banco central normal, no sujeto a incertidumbres jurídicas, y por eso precisa reforzar el marco de actuación del Eurosistema y blindarlo frente a los intentos de imponer visiones anticuadas y sesgadas de la política monetaria. Al mismo tiempo, no podemos seguir con el absurdo de pretender que el BCE siga parcheando las deficiencias de la unión monetaria. Los eurobonos no van a ocurrir en un futuro cercano, ni podemos esperar una imaginativa mutualización de riesgos. Si queremos salir de este callejón es imprescindible que la UE tenga un presupuesto mayor, con sus propios ingresos y sus gastos –y, si hace falta, su deuda respaldada por dichos ingresos–, y un banco central no sólo independiente, sino con toda su caja de herramientas disponible. Si no lo hacemos, las costuras de la UE reventarán por algún lado. Si no es el financiero, será el político.
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