El anuncio del pasado miércoles del Ministerio de Hacienda, cambiando de criterio y permitiendo para el año 2020 y 2021 la suspensión de la regla fiscal exigida a las entidades locales (EE.LL.) y Comunidades Autónomas (CC.AA.), dejó boquiabiertos a no pocos. Hasta la fecha, dicho criterio había sido el contrario, justificando la política anterior en la posible inconstitucionalidad de tal suspensión. Esto explicaría que el tiempo transcurrido entre el anuncio de la Comisión Europea, activando la cláusula de escape del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y el del Ministerio mediara no menos de cinco meses. Sin embargo, lo más extraño es que, si ahora no es problema trasladar a CC.AA. y EE.LL. la misma flexibilidad que se le otorgara a España desde la Comisión, ¿por qué hemos esperado todo este tiempo?
No voy a entrar en disquisiciones jurídicas sobre la posibilidad legal de permitir a las CC.AA. incurrir en déficits y, sobre todo y lo más relevante, a las EE.LL. Debemos recordar que estas últimas, en principio, no podrían beneficiarse de la excepción que establece el artículo 135 en su párrafo 4 de la Constitución y que prevé la posibilidad de dicha flexibilización en caso de “catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado”. No parece que esté aún muy claro el engarce de esta medida en el ordenamiento y si, aunque sea o no aprobada por el Parlamento, llegará ser recurrida ante el propio Tribunal Constitucional.
No hay momento tan paradigmático como el actual de la necesidad de que las administraciones lleven a cabo un gasto público extraordinario
Me preocupa ahora mismo más las consecuencias de las restricciones que tanto la propia Constitución y la LOEPSF provocan en el uso del déficit en momentos tan graves y delicados como los actuales. En mi opinión, no hay momento tan paradigmático como el actual de la necesidad de que las administraciones lleven a cabo un gasto público extraordinario y significativo. En 2020 y 2021 las cuentas públicas deben teñirse de rojo, ya que, si no es así, la recesión este año será sin duda más intensa y la recuperación de 2021 más débil de lo deseada. No lo digo solo yo. Esta afirmación es compartida por todos los organismos económicos internacionales, desde la propia Comisión hasta el Fondo Monetario Internacional. No cabe duda de que decirlo es fácil, pero hacerlo no lo es tanto, más si cabe cuando sabemos que en nuestro caso, España, estamos en una situación delicada en cuanto a su capacidad financiera para enarbolar políticas expansivas. Pero no es menos cierto que el momento lo exige y que instrumentos para financiarlos, los hay.
Políticas necesarias
Sin embargo, las administraciones encargadas de gestionar aproximadamente la mitad del gasto público español no han podido tener la flexibilidad de incurrir en un déficit que en estos momentos era necesario. Desde el anuncio de la Comisión en marzo, las políticas de gasto extraordinario han estado acaparadas por un Consejo de Ministros que no ha querido soltar prenda. Sin embargo, y a pesar de la utilidad del resto de las administraciones para desarrollar políticas necesarias y, esto es lo más importante, cercanas a los ciudadanos y a las empresas, las limitaciones legales las han conducido a hacer frente a las necesidades con el sacrificio de políticas menos “urgentes”.
Es cierto que ingresos no han faltado. Y es que, dada la especial regla de funcionamiento de la financiación de las comunidades autónomas, la caída de los ingresos fiscales derivada de la llegada del virus va a afectar poco a las regiones, ya que gran parte de estos vienen de las transferencias que el Estado se compromete a realizar en base a previsiones de finales del año anterior. Así, tanto estos ingresos como los de las liquidaciones de años anteriores han ido llegando (por ejemplo los 11.000 millones de la liquidación del SFA de 2018 o las entregas correspondiente a este ejercicio). Si a esto suman la llegada a finales de julio de los primeros pagos del fondo de emergencia covid, el mantenimiento de las reglas fiscales ha generado como consecuencia un resultado muy atípico para estos tiempos: en julio las CC.AA. arrojaban un superávit conjunto del 0,27% del PIB, unos 3.062 millones de euros.
La obligación de cumplir las reglas ha forzado, por ello, a que los gastos más perentorios y urgentes hayan sido cubiertos con el presupuesto de otras partidas
Sin embargo, ni la llegada de estos ingresos 'extraordinarios', que además se hicieron de rogar, ha sido suficiente para las necesidades creadas durante estos meses. La obligación de cumplir las reglas ha forzado, por ello, a que los gastos más perentorios y urgentes hayan sido cubiertos con el presupuesto de otras partidas. Por lo tanto, las necesidades de gasto extraordinario que no han podido financiarse con los ingresos recibidos se han financiado reduciendo parte del gasto de otras partidas presupuestarias o, como ha sucedido en algunas regiones, tirando de remanentes de quienes los tenían para cubrir riesgos futuros.
Dados estos condicionantes, no es extraño que desde primavera se reclamara ya una relajación de las reglas fiscales para las CC.AA. y por extensión a las EE.LL. Más aún, por medio hemos asistido al espectáculo de tira y afloja del Gobierno con alcaldes y alcaldesas sobre la posibilidad de usar los remanentes de las EE.LL. mediante planes de préstamo y entrega, con rechazo de Real Decreto por medio. Es por ello que, a estas alturas, este cambio de posición resulta cuando menos inesperado.
Absorción de los fondos europeos
¿A qué se debe este repentino cambio de parecer? Tratando de racionalizar la decisión podemos decir que es obvio que las estrategias anteriores no han funcionado. Por otro lado, sabemos que la economía española no parece que vaya a remontar tan fácilmente, al menos en los sectores vinculados a actividades que pueden estar sin actividad muchos meses más. Ya comentaba la semana pasada que esto podría contagiar al conjunto de la actividad productiva y hacer que 2021 no sea tan bueno como el que se esperaba hace no muchas semanas. Además, y esta cuestión no es menor, el acceso a los fondos europeos exige de las administraciones españolas músculo financiero, ya que utilizar parte de estos fondos exigirán de adelantos y de cofinanciación. Con las restricciones actuales, y con unas trasferencias a las CC.AA. para 2021 que sí se prevén mucho menores que para 2020, la absorción de parte de los fondos europeos sí estaría comprometida. Además, es muy probable que los fondos del Next Generation, que no exigen cofinanciación (de momento), podrían tardar varios meses más de lo esperado en ser recibidos. Por todo ello, las perspectivas de una política fiscal debilitada justo cuando más se espera de ella, y cuando más se entendería que fuera potente, han podido obligar al Gobierno a dar el paso.
No cabe duda de que este superávit se revertirá (debería) si efectivamente el Ministerio da la posibilidad al endeudamiento y a incurrir en déficits a las regiones. Pero lo extraño es que, si esto hoy es posible, ¿por qué no lo fue en mayo o junio? ¿Saben el impulso en políticas económicas y sociales que supondría el simple hecho de poder usar los remanentes de las EE.LL.? ¿Saben las políticas que pueden enarbolar las CC.AA. con una mayor libertad de acción? No es el momento de ser tacaños. Ni el momento de dejarse abordar por falsos mitos de austeridad. Hay que ser responsables con el dinero público, desde luego, pero esto implica también usar los fondos cuando son necesarios. Mientras tanto, los colegios han empezado como han podido y el sistema de salud español ha perdido su halo de excelencia. Y mejor no hablamos de los que se han quedado atrás.
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