El debate sobre la reforma de las reglas fiscales sigue abierto, y falta ya poco tiempo para la reactivación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. España y toda la Unión Europea se juegan mucho en esta negociación, que no por importante no deja de ser una parte de un debate de mucho más calado sobre la gobernanza económica de la zona euro.
Recordemos que la Comisión publicó en noviembre de 2022 una Comunicación con orientaciones sobre la reforma del marco fiscal europeo, tras la cual mantuvo largas discusiones con los Estados miembros que se tradujeron finalmente en una propuesta legislativa presentada en abril de 2023. La propuesta incluía muchos elementos positivos, como la fijación de sendas de ajuste hacia el equilibrio presupuestario diferenciadas para cada país (en función de sus características), la sustitución de la regla de déficit estructural (no observable) por una regla de gasto nominal (observable) una vez alcanzado el equilibrio, la supresión de la absurda norma de reducción de un veinteavo de la deuda cada año, o la posibilidad de alargar la duración del ajuste de 4 a 7 años si se hacen reformas estructurales.
En otras cosas, por el contrario, la Comisión no ha estado fina, como en el mantenimiento de algunos elementos estructurales en la regla de gasto teóricamente observable (deducción de los gastos cíclicos de desempleo, que obliga a calcular el equivalente estructural), o se ha abstenido de pronunciarse, como en la necesidad de una capacidad fiscal permanente europea (algo recomendado por el BCE, el European Fiscal Board y el mundo académico y de los think tanks).
¿Dónde se ha estancado el debate? Fundamentalmente, en los siguientes cuatro aspectos
En primer lugar, en lo que se conoce como salvaguardas, o mecanismos de consolidación fiscal que se superponen a las sendas de ajuste diferenciadas. Algunos países creen que es imprescindible incorporar algunas normas que garanticen que el ajuste fiscal se haga lo más rápidamente posible, sin posibilidad de que los países más endeudados lo difieran interminablemente. Así, se ha propuesto una reducción mínima anual del 0,5% del déficit estructural (incluida en la propuesta legislativa de la Comisión), que la deuda al final del cuarto año sea necesariamente menor que la inicial o vincular de algún modo el gasto primario y el estructural. Algunas de estas salvaguardas tienen cierta lógica: imaginemos un país con un 4% de déficit estructural que tuviera que eliminarlo en un período de 8 años (reformas incluidas). Eso ya supondría un 0,5% de reducción media anual, de modo que cualquier otro ritmo de reducción inferior en los primeros años haría prácticamente imposible el cumplimiento del objetivo a medio plazo (en una trayectoria que seguramente se enfrentaría a alteraciones cíclicas). Ahora bien, si las salvaguardas se complican en exceso (por ejemplo, con criterios de ritmo de reducción de deuda), entonces para este viaje no habrían hecho falta alforjas: terminaremos con unas reglas igualmente complejas que las anteriores, con un elevado grado de arbitrariedad y escasa lógica económica.
Está claro que la Comisión no quiere hacer de “poli malo” a la hora de hacer cumplir las reglas para que luego el Consejo decida no aplicar sanciones a modo de “poli bueno”, como ha ocurrido en el pasado
En segundo lugar, en aspectos competenciales. Varios países desconfían de que la Comisión sea lo suficientemente fiable a la hora de evaluar o de negociar las sendas de ajuste. Para unos, puede ser demasiado relajada, como demuestra el escaso rigor a la hora de evaluar el grado de cumplimiento de determinadas reformas estructurales en el marco de los fondos Next Generation EU; para otros, sería demasiado política, y establecería sendas de ajuste muy flexibles para países endeudados con mucho peso político y muy rígidas para países pequeños o más débiles. En este sentido, la clave está en una adecuada distribución competencial, que mejore los equilibrios y contrapesos del sistema. Está claro que la Comisión no quiere hacer de “poli malo” a la hora de hacer cumplir las reglas para que luego el Consejo decida no aplicar sanciones a modo de “poli bueno”, como ha ocurrido en el pasado. Pero hay soluciones para ellos, como reforzar el papel de las instituciones fiscales independientes (en España, la AiREF). Si queremos reforzar la confianza, lo que hay que hacer es reducir los conflictos de intereses y asignar el papel de evaluador de cada aspecto a instituciones que no tengan incentivos perversos para retorcer los resultados.
En tercer lugar, en el ámbito de las inversiones europeas. La historia demuestra que, cuando hay que hacer ajustes, la inversión pública es siempre la sacrificada en el altar de la sostenibilidad. Eso es un error, ya que la inversión de hoy es el crecimiento de mañana. Si hoy el crecimiento y la productividad europea son tan bajas, en parte se debe a los fuertes ajustes de inversión acometidos durante la crisis financiera de la pasada década. Hay un elemento claro: Europa necesita invertir en bienes públicos supranacionales, como la transición verde y digital, la defensa, u otros. Solo las inversiones energéticas para cumplir los objetivos de reducción de emisiones en 2030 requerirían más de 300 mil millones de euros de inversión adicional anual, algo imposible en un contexto de ajuste fiscal. Es decir: si cada país invierte no en función de las necesidades de la UE, sino de su propia capacidad (dadas sus restricciones financieras), esa cifra de inversión europea no se alcanzará jamás. La Comisión no ha querido entrar en este debate, por miedo a que impida el acuerdo sobre las reglas, pero es un error: la UE no puede esconder la cabeza ante la realidad de que, sin inversiones masivas, la transición verde será un peligroso fracaso: los costes de las restricciones legales no se acompañarán de oportunidades de crecimiento. Las “reglas de oro” (exclusión del cómputo de déficit de determinadas partidas) no sirve aquí, pues los mercados solo ven un tipo de deuda (sostenible o no), no dos. Se requiere un mecanismo de inversión europea (así como de estabilización del ciclo), que use fondos comunes (no repartidos como los Next Generation EU, sino a demanda, en función de las necesidades y con condiciones).
Sanciones creíbles y eficaces
En cuarto lugar, qué hacer con los países que no cumplan las reglas (lo que se conoce como el “brazo correctivo” del Pacto de Estabilidad y Crecimiento). La Comisión también ha pasado por aquí de puntillas, incluso borrando de la propuesta legislativa de abril algunas sanciones que se deslizaron en la comunicación de noviembre, como la obligación de justificación pública de desvíos de los objetivos ante el Parlamento Europeo o la condicionalidad sobre los fondos estructurales. Establecer sanciones creíbles y eficaces es indudablemente difícil, pero de nada servirán unas reglas fiscales preciosas que, llegado el caso, no se puedan imponer.
La UE se encuentra en un momento particularmente complicado, con tensiones en los mercados financieros que podrían desembocar en una crisis de deuda, mientras negocia la reforma de sus reglas fiscales. Como en tantas otras ocasiones, Europa no mira a la luna (que es el crecimiento y la competitividad europeas, garantía de su supervivencia), sino al dedo del ajuste fiscal. No seré yo quien critique la necesidad de reglas fiscales: son imprescindibles, pero no son más que parte de un sistema de gobernanza económica de la zona euro que no puede quedar incompleto de forma indefinida. Sigamos posponiendo lo importante por discutir lo urgente, y dentro de una década nos encontraremos con una Unión Europea estancada, improductiva e irrelevante.
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