¿Cómo se puede controlar la Fiscalía por el poder ejecutivo? Eso sería posible si los fiscales fuéramos servidores de otra cosa diferente a la aplicación imparcial de la ley, que es lo que somos. Por tanto, no es fácil hacerlo con la ley en la mano. Pero hay mecanismos que permiten mantener cierto control, cierta influencia matizada pero evidente, del poder político en la institución, especialmente en la jerarquía de la misma (y esta es una institución fundamentalmente jerarquizada).
La pieza fundamental para ello, es, naturalmente, la figura del Fiscal General del Estado. Al Fiscal General lo elige el Gobierno, con la intervención simbólica del CGPJ y del Parlamento. No es sencillo elegir a la persona adecuada si el propósito de quien selecciona es convertir a la Fiscalía en una institución “afín” al Gobierno. Por eso ha habido Fiscales Generales “buenos” o “menos malos”, junto con otros realmente militantes. Y es que no basta con que sea una persona ideológicamente próxima, hace falta “compromiso”, “militancia” con el Gobierno para conseguirlo. Luego hay más cosas, pero esta es la primera y más importante de las claves de control. En el caso que la Fiscalía española padece en estos tiempos, el Gobierno ha acertado plenamente para hacer realidad aquello de ¿de quién depende la Fiscalía?
Y no solo porque evidentemente, la FGE actual, que es elegida tras cesar como ministra de Justicia, tiene un claro compromiso con el Gobierno. En el caso actual, la fiscal general, además, cree que tiene una misión diferente de exigir ante los Tribunales la aplicación de la ley con imparcialidad: la de ejecutar “la política criminal del Gobierno”. Lo repite constantemente: ella es la encargada de dicha misión. Por supuesto, no hay base alguna en la ley, ni en la Constitución para entender tal cosa. Al contrario, la ley no autoriza al Gobierno a forzar al Fiscal General a adoptar ningún tipo de actuación, pero eso no parece evitar el convencimiento de que esa misión existe, aunque no se ha hecho público por el Gobierno cual es el contenido específico de ella.
A partir de ahí, las cosas que vienen ocurriendo se entienden mejor: se entiende que la Fiscal General, so pretexto de ejecutar una determinada, concreta y desconocida “política criminal” en la Fiscalía y a través de los Tribunales donde se juzga a las personas (impropio lugar para hacer política, en mi opinión), se sienta liberada para poder administrar la institución como lo haría (como lo hizo) con un Ministerio. La confianza en los fiscales para formar “su equipo” es el criterio fundamental, y por eso acude una y otra vez al granero de su antigua asociación para los puestos de mayor rango profesional, la Unión Progresista de Fiscales. Necesita “un equipo”, olvidando que los fiscales ni somos ni creo que nos sentimos “equipo” de nadie más que de quienes defienden la aplicación imparcial de la ley. Pero eso son minucias.
Las cosas que vienen ocurriendo se entienden mejor: se entiende que la Fiscal General, so pretexto de ejecutar una determinada, concreta y desconocida “política criminal” en la Fiscalía y a través de los Tribunales donde se juzga a las personas
Se entiende también que niegue abiertamente contenidos profesionales a la primera sesión de un Consejo Fiscal que se constituye casi dos meses después de las elecciones y no va a volver a convocar hasta la segunda quincena de septiembre, ya que considera que el castigo electoral que le ha infligido la carrera lo convierte en un órgano incómodo para esa “misión” que cree que tiene. Se negó a que se discutiera ninguna de las propuestas que los vocales electos traíamos para debate en el primer Consejo que se celebró. ¿Para qué hacemos entonces elecciones los fiscales, prometiendo a nuestros compañeros que lucharemos por sus derechos, por la independencia de la Fiscalía, si la FGE llegado el caso, no nos deja incluir dichas propuestas para que se debatan en el Consejo Fiscal?
Se entiende también el autobombo con el que defiende su gestión como ministra –obviando los méritos de personas como Manuel Dolz, su secretario de Estado, a quien ahora margina, verdadero artífice de muchas cosas que ahora se atribuye en exclusiva-, en lugar de analizar las causas por las cuales la Fiscalía padece una tremenda crisis de credibilidad, y las razones por las cuales la Carrera ha propinado un severo varapalo al modo como se hacen las cosas últimamente, y que obedece en mi opinión, precisamente a las consecuencias de esa “misión” que la Fiscal General se atribuye.
Se entiende, por último, que no se haya tenido empacho en mantener diligencias penales abiertas contra un fiscal unos meses más del tiempo que el Instructor de las mismas había acordado –además, haciéndolo de un modo asombrosamente irregular-, y de esa manera poder conformar mejor “su equipo” liberado de personas que no considera adecuadas. Si hemos llegado a eso, cualquier cosa puede ser posible en el futuro: generando miedo en los fiscales se intenta también conceder poco espacio para las aventuras heroicas de nadie. Es el conocido “palo y la zanahoria” del que hablaba aquel político togado del PP para controlar a los jueces.
Pero no es la figura del FGE la única pieza necesaria –aunque si la más importante- para poder influir en la Fiscalía. La Fiscalía es quizá el único órgano personalidad jurídica propia y con relevancia constitucional (art. 2 del EOMF) que no tiene presupuesto propio que administrar. Se trata de un órgano “integrado en el Poder Judicial con autonomía funcional” (art. 2 del EOMF). Integrado en el poder Judicial, no en el Ejecutivo. Por supuesto que ningún Fiscal General del Estado, al margen de lamentar ese hecho, ha luchado con el Gobierno para que eso cambie. Ni fiscales generales nombrados por el PP, ni por el PSOE. Pero es que eso es un aspecto fundamental para que la Fiscalía tenga autonomía real y no dependa de que el Ministerio autorice según el momento, gastos necesarios para la institución, que incluyen no solo aquellos relacionados con las necesidades de la actuación sustantiva de la institución, sino también otros relacionados con las obligaciones de la Fiscalía para con los fiscales. Al conferirle personalidad jurídica propia, el legislador establece que el Ministerio Fiscal tiene capacidad para poseer y administrar un patrimonio, para adquirir y poseer bienes de todo tipo, capacidad para contratar, y desde luego, capacidad para administrar su propio presupuesto.
Por supuesto que ningún Fiscal General del Estado, al margen de lamentar ese hecho, ha luchado con el Gobierno para que eso cambie. Ni fiscales generales nombrados por el PP, ni por el PSOE
La decisión de que el Ministerio Fiscal, al igual que otros órganos constitucionales, como el CGPJ, el Tribunal de Cuentas, el Consejo de Estado o el Tribunal Constitucional, tenga una dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado es meramente política. El art. 74 de la Ley 47/2003 permite que eso pueda ser así, pero hace falta una decisión política: incluir en la ley una cláusula autorizando dicha dotación diferenciada, como por ejemplo se recoge para el Consejo de Estado en el art. 27 de la LO 3/1980. Pero es que además, que la administración del presupuesto de la Fiscalía pasara del Ministerio de Justicia al Ministerio Fiscal, visto que la inmensa mayoría de los gastos son de personal, no habría de suponer ningún tipo de impacto efectivo negativo en las cuentas, pero si en incrementar la autonomía de la institución. Es raro que los Gobiernos no hayan reparado en este hecho, que tendría un impacto reputacional enorme, salvo por su afán de mantener amarrado al Ministerio Fiscal con lazos invisibles: ¿De quien depende la Fiscalía?.
Aún hay otra pieza más que mantiene esos lazos con el ejecutivo al margen de lo que dice la ley (“integrado en el poder judicial, con autonomía funcional”): la potestad reglamentaria. Hoy, esa potestad reglamentaria sobre el Ministerio Fiscal la tiene el Ministerio de Justicia. Acaba de publicarse un Reglamento del Ministerio Fiscal, salido de las cocinas del Ministerio de Justicia. ¿Cómo es posible que la ley no prevea que el Ministerio Fiscal pueda dictar los reglamentos que desarrollen las leyes que rigen su propio funcionamiento? Pues es posible porque los sucesivos Gobiernos de la democracia mantienen respecto del Ministerio Fiscal una cómoda concepción de “amigo” en los Tribunales, al modo de la Ley Orgánica del Estado de 1967: el Ministerio Fiscal es órgano de comunicación del Gobierno con los Tribunales. Y eso ya no es así ni en la ley y en la Constitución ni en la vocación de los fiscales. ¿De quien depende entonces la Fiscalía? Del Gobierno, no. El Gobierno elige (y eso debería ser modificado para que el Parlamento tuviera mucho mayor poder en la selección de candidatos), al Fiscal General. Y, siendo eso mucho, ahí se debería acabar su influencia. La Fiscalía tiene autonomía en su actuación, “integrada en el Poder Judicial”. Y por tanto, como institución, la Fiscalía -ni su titular- no depende de nadie, aunque deba dar cuenta al Parlamento cuando se le reclame por éste.
Salvador Viada Bardají es fiscal, vocal del Consejo Fiscal y portavoz de la APIF (Asociación Profesional e Independiente de Fiscales)
