El informe sobre el Yak-42, que reconoce la responsabilidad del Ministerio de Defensa, entonces dirigido por Federico Trillo, en el accidente aéreo de mayo de 2003, en el que murieron 62 militares que regresaban de Afganistán, ha servido para que muchos ciudadanos conozcan la existencia del Consejo de Estado, el máximo órgano consultivo del que dispone el Gobierno.
En esta entrevista, Diego López Garrido, catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Castilla-La Mancha, analiza las funciones y la composición de esta institución, al tiempo que propone algunas alternativas para que su trabajo tenga más autoridad y repercusión social.
López Garrido, que fue ex secretario de Estado para la Unión Europea entre 2008 y 2011, y portavoz del Grupo Socialista del Congreso entre 2006 y 2008, se muestra partidario de que el Consejo de Estado actúe “con un mayor criterio de oportunidad”, en cuestiones que afectan a la eficacia de la Administración, sin que sea necesario para ello una petición expresa del Ejecutivo.
En cuanto a la composición, aboga por que el nombramiento de sus miembros sea competencia del Parlamento y no del Gobierno, y no encuentra sentido a la figura de los consejeros natos, aquellos que ocupan un sillón en función del cargo que desempeñan en otras instituciones, como el caso del fiscal general del Estado o el gobernador del Banco de España, entre otros.
¿Ha servido el reciente dictamen sobre el Yak-42 para que muchos ciudadanos se percataran de la existencia del Consejo de Estado?
Sí ha servido, sin duda. Era un órgano que estaba muy oculto, fuera del foco ciudadano. Está claro que el Consejo de Estado tiene que actuar con la máxima celeridad.
¿Son suficientes las atribuciones y funciones que concede la Constitución española a este organismo? ¿Deberían reforzarse sus competencias? ¿En qué sentido?
Tiene las atribuciones suficientes. El Gobierno puede consultar a este órgano cuando lo considere oportuno, al igual que las comunidades autónomas.
¿Acaso no le resta importancia o trascendencia ese carácter no vinculante de sus informes?
No, porque precisamente el Consejo de Estado tiene ese sentido, el carácter no vinculante de sus decisiones. Si fuera vinculante, se convertiría en un Parlamento bis, o incluso en un Gobierno bis. Incluso en temas con repercusión política y notoriedad en la opinión pública el Consejo de Estado no debe perder su condición de órgano consultivo porque, de lo contrario, se convertiría en un poder legislativo paralelo. Está bien que no sea vinculante. Lo que hay que hacer es darle la máxima autoridad posible.
¿Qué le parece la polémica creada en torno a la posible vuelta de Federico Trillo a este órgano, dado que en su día ganó una oposición de letrado?
En este caso, ser letrado mayor, que parece ser lo que pretende Trillo, tiene que ver más con una cuestión de antigüedad y de experiencia que con haber sacado el número uno de la promoción.
Este es un asunto en el que Trillo se acoge a la ley. Yo no quiero entrar en lo que haga o deje de hacer respecto a este tema. En todo caso, él hará lo que la ley le permita.
A mí no me sorprende en absoluto que Trillo quiera volver a su puesto de funcionario en el Consejo de Estado.
Desconozco cuáles son sus medios económicos, pero si él tiene esa posibilidad de volver para ganarse la vida, nadie le puede negar ese derecho porque es un funcionario. Desde luego, a mí no me sorprende en absoluto que Trillo quiera volver a su puesto de funcionario en el Consejo de Estado.
¿Quiénes deberían formar parte del Consejo de Estado para que sus decisiones contaran con el respeto y el consenso de la clase política y la sociedad en general?
En el Consejo de Estado hay consejeros permanentes y consejeros natos. Estos últimos, a mi juicio, no tienen razón de ser. ¿Por qué tiene que ser miembro del Consejo de Estado el presidente del Consejo Económico y Social, el gobernador del Banco de España o el fiscal general del Estado. Estas personas deben estar a lo suyo, no tienen necesidad de tener un despacho en el Consejo de Estado para ocuparse de hacer dictámenes. No veo sentido a que haya consejeros natos, esa figura me parece una antigualla.
Los consejeros permanentes tienen el sentido de que, al ser nombrados con carácter vitalicio, pueden ejercer sus funciones con gran independencia. Tienen un estatuto similar al del Tribunal Supremo de Estados Unidos: sus miembros son nombrados por el presidente, pero su cargo es vitalicio, lo que les da mucha independencia. No dependen de nadie, no tienen que volver luego a ningún sitio para reanudar su carrera. Digan lo que digan y hagan lo que hagan, nadie los va a echar del cargo.
El Parlamento debería decidir entre una relación de candidatos con reconocido prestigio y tendrían que ser elegidos aquellos que tuvieran un mayor consenso entre los grupos políticos.
Siendo partidario de la figura de los consejeros permanentes, creo, no obstante, que su nombramiento no debería pasar por el Gobierno, sino por el Parlamento, como ocurre con los miembros del Tribunal Constitucional o el Defensor del Pueblo. El Parlamento debería decidir entre una relación de candidatos con reconocido prestigio y tendrían que ser elegidos aquellos que tuvieran un mayor consenso entre los grupos políticos.
Ahora mismo es el Gobierno de turno el que nombra a los consejeros y esa no es la fórmula, sobre todo si queremos hacer del Consejo de Estado una institución relevante e independiente.
¿Por qué algunos expresidentes del Gobierno declinan formar parte de este órgano? ¿Es quizás un signo de la poca relevancia que tiene para ellos ocupar un sillón en esta institución?
Supongo que tendrían sus razones personales para hacerlo. No podemos obligar a nadie a que esté en una institución en la que no quiere participar. Realmente es discutible que un expresidente del Gobierno tenga que ser miembro del Consejo de Estado, aunque a mí no me parece mal que tengan un sillón de consejeros. Habría que preguntar a cada una de esas personas por los motivos que les llevaron a declinar ser consejeros.
¿Aparte del reciente dictamen sobre el Yak-42, qué otros informes del Consejo de Estado recuerda usted que han sido relevantes y tenidos en cuenta por los gobiernos de turno?
En mi etapa de diputado, y también cuando estuve en el Gobierno, comprobé que los dictámenes del Consejo de Estado eran de bastante utilidad y los grupos parlamentarios los tenían muy en cuenta a la hora de plantear enmiendas. En los proyectos de ley, esos informes se producen antes de que el Consejo de Ministros tome una decisión definitiva, lo que le ayuda a mejorar los textos legales. No obstante, no recuerdo ninguno en concreto que haya tenido la relevancia del Yak-42, porque detrás de ello había una tragedia de 62 personas.
La importancia del Consejo de Estado es que es una institución que actúa con carácter previo a que el Gobierno elabore un proyecto de ley o tome una decisión. Y eso hace que sea muy útil en el trabajo normativo.
¿Es el Consejo de Estado español un organismo al que se pueda homologar con otras instituciones similares de países de nuestro entorno? ¿Cuáles son las principales diferencias en el caso de que existan?
Otros países europeos tienen órganos con funciones consultivas similares. Nuestro Consejo de Estado tiene raíz napoleónica y no tiene nada que ver con la tradición anglosajona del Common Law (derecho común).
En ese esquema, el origen del Consejo de Estado, que en España se ha perdido, tenía que ver con un órgano de control al Gobierno como institución vinculada con el derecho administrativo. El Consejo de Estado era como la jurisdicción contencioso-administrativa. Pero con el tiempo, la fórmula de la institución española se distanció claramente de la francesa. Fue en el siglo XIX cuando el Consejo de Estado español adoptó la forma de órgano consultivo, muy parecida a la que tiene en la actualidad.
El Consejo de Estado francés sigue manteniendo su función judicial y la institución española ya es claramente un órgano de consulta y no vinculante.
Si de usted dependiera, ¿qué criterios tendría en cuenta para elegir a los miembros del Consejo de Estado? ¿Cuánto debería durar su mandato? ¿Cuáles deberían ser sus retribuciones?, etcétera.
Las retribuciones de sus miembros deberían ser las de cualquier otro órgano equivalente, como las de un diputado, por ejemplo. Deberían ser personas competentes, de reconocido prestigio en sus diferentes profesiones y con un buen conocimiento de los temas sobre los que deberán opinar.
¿Qué debería hacer el Consejo de Estado para dar a conocer mejor su trabajo, para que los ciudadanos tuvieran un mayor grado de conocimiento sobre las funciones y el cometido de este órgano?
Tendría que salir un poco de su función exclusivamente jurídica y legalista y darle un tono más de oportunidad, más valorativo. Debería abrirse más a la sociedad y reaccionar con más prontitud ante un caso que sacude a la opinión pública o que puede generar alarma social. El Consejo de Estado es demasiado legalista y debería estar más abierto a otros temas de oportunidad.
Debería abrirse más a la sociedad y reaccionar con más prontitud ante un caso que sacude a la opinión pública o que puede generar alarma social.
Realmente, en el artículo 2º, punto 1, de la ley orgánica que regula su funcionamiento se dice que, “en el ejercicio de sus funciones, el Consejo de Estado velará por la observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, valorará los aspectos de oportunidad y conveniencia cuando lo exija la índole del asunto… así como la mayor eficacia de la Administración en el cumplimiento de sus fines”.
Esto quiere decir que el Consejo de Estado entra en un campo que también tiene el Defensor del Pueblo, y es la eficacia de la Administración. No sólo es la legalidad de la Administración, sino la eficacia. Pero el Consejo de Estado, en la práctica, no entra en ninguno de esos temas. Tiene una tradición legalista, que es más cómoda y con la que no suele molestar al Gobierno de turno.
¿Qué grado de independencia respecto de otros poderes debería tener este órgano para que sus decisiones fueran transparentes y neutrales al cien por cien?
Debe ser totalmente independiente del Gobierno, por eso creo que la composición de sus miembros debería ser competencia del Parlamento.
