La opacidad, el desconocimiento y la complejidad rodean la última reforma del IRPF que han hecho los Ministerios de Hacienda y Trabajo de tapadillo en una norma de Seguridad Social, que consiste en incluir una nueva obligación a los trabajadores, solicitantes y beneficiarios de una prestación por desempleo: presentar la declaración de renta. Esta nueva obligación supone, además, una subida de este impuesto para las rentas bajas, el colectivo más numeroso, de cerca de 12 millones de contribuyentes, y que afectará a un buen número de ellos, según su situación familiar y laboral, a partir del próximo 1 de noviembre. De entrada se trata de una subida del IRPF para parados, ya que muchos de ellos pasarán a pagar IRPF por la nueva obligación de presentar declaración de la Renta. Y es que, a diferencia de lo que ha sostenido el Ministerio de Trabajo, al meter en tarifa a contribuyentes que antes no tenían que declarar, ahora a muchos les saldrá a ingresar. Pero la reforma puede no quedarse aquí, ya que la literalidad de lo que ha publicado el BOE es que la obligación de declarar se extiende, además, a todos los trabajadores, lo que implica el final de los límites de 22.000 euros cuando el contribuyente recibe todas las rentas de un solo pagador y de 15.876 cuando percibe sus rentas de varios pagadores (siempre que el segundo más elevado supere los 1.500). Esto supondría que sean muchos más los afectados por una subida del IRPF de hasta 111 euros para un colectivo de rentas muy bajas.
El Ministerio de Hacienda asegura que "es una modificación de Trabajo" por ir en Real Decreto-ley 2/2024 de 21 de mayo de medidas urgentes para la simplificación y mejoras del nivel asistencial de la protección por desempleo. Trabajo afirma que se ha introducido "a petición de Hacienda". Con todo, ninguno discute la nueva obligación de presentar declaración para parados, tanto los que cobren una prestación, como los que simplemente la hayan solicitado. Trabajo cree que es una declaración, la del IRPF, meramente informativa, pero Hacienda sabe que no lo es y que saldrá a pagar a muchos, pero se pone de perfil y la endosa a Trabajo. En el caso de los parados, el Real Decreto-ley 2/2004 prevé además la pérdida del subsidio o prestación y las sanciones de entre el 50% y el 150% que establece la norma tributaria si el parado no presenta la correspondiente declaración.
Sin embargo, Hacienda sí niega que se pretenda obligar a declarar a todos los trabajadores con la subsiguiente subida de impuestos a los que les salga a ingresar, y defiende que el BOE no lo dice así. Es decir, no parece preocuparle la afectación de los parados pero sí la de todas las rentas bajas, mucho más numerosas. Que en el BOE pueda leerse que todos los trabajadores están obligados a presentar declaración del IRPF parece entonces un error, que no se sabe si será subsanado y que por lo tanto genera inseguridad jurídica.
Lo que hay que advertir es que el golpe para los afectados, sean sólo los parados o todas las rentas bajas, será menor de lo que cabía esperar y de lo que alguna asesoría de Renta está publicitando, ya que Hacienda rebajó el IRPF más de lo anunciado, acercando la cuota a pagar por el impuesto a las retenciones. Aún así, el golpe puede situarse entre los 5,3 euros y los 111,4 euros, cuantías no desdeñables para el colectivo, pero muy inferiores a los ejemplos de más de 2.000 euros que se han publicado para casos de parados sin que Hacienda los haya desmentido de momento.
Esta rebaja se instrumentó mediante una reforma del artículo 20 de la Ley del IRPF, a través del Real Decreto-ley 4/2024 de 26 de junio, que incrementó la cuantía de la reducción variable por obtención de rendimientos del trabajo para las rentas más bajas. Además, la fórmula de cálculo se modificó. Esto supuso que el umbral de tributación pasase en la práctica a los 15.876 euros, equiparándolo con el mínimo de retención (para contribuyentes con un solo pagador y sin cargas familiares).
No obstante, a partir de aquí la tributación es superior a la retención que soporta el trabajador o el perceptor de una prestación. Esto supone que si el trabajador, o el parado, tienen que presentar declaración por el IRPF, entonces les saldrá a pagar, por lo que, en la práctica esta obligación de declarar se traduce en una subida de impuestos.
De esta forma, un trabajador con ingresos de 15.876 euros, el SMI, pagará cero. Con 16.000 euros pagará 5,3 euros. Si se trata de 17.000 euros de ingresos, deberá abonar 63,94 euros y con 17.673,52 euros le tocará ingresar 111,44 euros, según los ejemplos que ha elaborado para Vozpópuli Francisco de la Torre, inspector de Hacienda.
Reforma sin explicar
Esta reforma parece querer caminar en la extensión de la obligación de presentar la declaración de la Renta a colectivos exentos, tras los autónomos sea cual sea su volumen de ingresos y los perceptores del Ingreso Mínimo Vital (IMV), pero nada de esto se está explicando. A diferencia del IMV, que está exento, las prestaciones y subsidios por desempleo, no, salvo el pago único para emprender.
Incluida en el Real Decreto-ley 2/2024 de medidas urgentes para la simplificación y mejoras del nivel asistencial de la protección por desempleo, que completa la transposición de la Directiva europea sobre conciliación de la vida familiar y profesional, había pasado desapercibida hasta el pasado martes, que la desveló Expansión en lo que atañe a los parados. Se trata del Real Decreto-ley en el que el Gobierno consiguió por fin convalidar el 21 de mayo la reforma del subsidio de desempleo que exige Bruselas en el Plan de Recuperación y que tumbó Podemos el 10 de enero.
Se modifica el artículo 299 de la Ley General de Seguridad Social (Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, que regula las Obligaciones de los trabajadores, solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo y añade una letra k) “Presentar anualmente la declaración correspondiente al Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas”, con efecto desde el 1 de noviembre.
No sólo se incluye este cambio controvertido sino que el Real Decreto-ley extiende la obligación de declarar a todos los trabajadores según dice el BOE, ya que la nueva letra k que obliga a presentar declaración viene encabezada por el enunciado "son obligaciones de los trabajadores".
Las explicaciones sólo han venido del Ministerio de Trabajo, preguntado este jueves por la reforma de los parados en una jornada. La vicepresidenta segunda y ministra de Trabajo, Yolanda Díaz, y el secretario de Estado Joaquín Pérez Rey, han defendido que "la obligación es de declarar, no de pagar" y que la iniciativa permitirá disfrutar de beneficios fiscales a nuevos contribuyentes. Díaz incluso ha impulsado el debate sobre la necesidad de universalizar la obligatoriedad de presentar la declaración de IRPF para todos los ciudadanos.
Fallos de diseño en el IRPF
En febrero de 2023 Francisco de la Torre, inspector de Hacienda y director del Foro de fiscalidad de EsadeEcPol, y Carlos Victoria, consultor y profesor de la Universidad Complutense de Madrid, que colaboraron en la rebaja del IRPF de 2018 desde Ciudadanos, publicaron el trabajo de EsadeEcPol Los efectos de la inflación en el IRPF de las rentas medias-bajas y cómo amortiguarlos mejor.
Aquí detallan los fallos de diseño del IRPF, siendo el más grave que dos contribuyentes que ganen la misma renta paguen cuantías distintas en función de circunstancias aleatorias, la más importante de las cuales, tener dos pagadores, y no uno solo, aunque se obtenga la misma renta. Esto se debe a que en la práctica, hay dos tarifas del IRPF. Una de ellas es la oficial, y la otra el límite de retenciones para aquellos contribuyentes del IRPF que no tienen obligación de declarar. Si a este contribuyente al que se le ha retenido, legalmente, menos de lo que le correspondería si tuviese que declarar, se le obliga a hacerlo, entonces a ese contribuyente se le sube el IRPF. No son casos aislados porque varios millones de contribuyentes soportan unas retenciones inferiores a la tarifa del IRPF y no tienen obligación de declarar.
Esto, pese a ser en general una ventaja para estos contribuyentes, genera distorsiones, asimetrías y situaciones injustas en el IRPF, además de impedir la universalización de la declaración. O dicho de otra forma, esta universalización de la declaración del IRPF supondría una subida de impuestos a los contribuyentes que menos ganan en el IRPF.
De la Torre y Victoria proponen una solución relativamente poco costosa para este grave fallo de diseño en el IRPF: una deducción en la declaración para que estos contribuyentes, si tienen que presentarla no paguen más. Creen que esto, además de acabar con las injusticias, y de eliminar barreras de eficiencia, por ejemplo, para cambiar de trabajo, permitiría extender la obligación de declarar el IRPF. "Esto es absolutamente imprescindible para articular un sistema mejor y más barato de ayudas públicas. Un año después, sigo pensando que habría que buscar un diseño más justo y eficiente en nuestro principal impuesto, el IRPF. En estos tiempos de inflación y déficit público, esta cuestión habría que abordarla dentro de una reforma fiscal en profundidad, que cada día es más necesaria", ha planteado De la Torre en Un reglamento sin ley y el IRPF de los que menos ganan (El Economista, 10/02/2024).
A medio plazo, De la Torre y Victoria plantean promover la extensión de la declaración de IRPF, lo que podría permitir acometer la recomendación del Libro Blanco para la reforma fiscal de 2022 de convertir el tramo variable de la reducción por rendimientos del trabajo en un crédito reembolsable.
En cualquier caso, De la Torre señala que la modificación del artículo 20 de la ley por el Real Decreto-ley 4/2024, de junio, pero con efectos retroactivos (favorables) a 1 de enero ha paliado el problema de la doble tarifa, al acercar la tributación, reduciéndola, a la generalidad de las retenciones. “Lo que eran diferencias de varios cientos de euros se han quedado en un máximo de 111,44 euros. Es algo positivo, pero debería haberse debatido en profundidad, y en cualquier caso explicado a los contribuyentes que se verán afectados”.
Rentas bajas tributando como Amancio Ortega
Al problema de las dos tarifas se añade otro que tampoco Hacienda soluciona, a menudo denominado error de salto, una enorme progresividad en los niveles de renta más bajos del IRPF, que hace que las rentas entre 12.000 y 21.000 euros tributen a un marginal muy elevado que sólo experimentan contribuyentes con rentas desde 300.000 euros, a niveles como los del Amancio Ortega, con marginales efectivos de entre un 43% y un 50% -y casos de hasta un 92%-, lo que significa que de cada euro que se les suba el salario, Hacienda se quedará entre el 43% y el 50% -y el 92%-.
Aunque el tipo medio efectivo de estos contribuyentes es bajo por todas las reducciones de las que disfrutan, su marginal se dispara. Se producen marginales efectivos de cerca del 50%, de una media entre comunidades autónomas del 51%, según cálculos del catedrático de Economía Aplicada de la Universidad Complutense de Madrid José Félix Sanz.
Esto resulta todavía más injusto si estas subidas de salario sólo se realizan para compensar la inflación. En ese caso, que los fiscalistas denominan progresividad en frío, aun perdiendo capacidad adquisitiva, se tributa más. En estos últimos años, de elevada inflación, algunas rentas medio-bajas han soportado estos elevadísimos marginales sobre aumentos de salario que no suponían aumentos reales de la capacidad económica, es decir se han visto más perjudicadas no sólo por la inflación sino por la defectuosa estructura del IRPF.
