El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia es un enorme reto para España no sólo por la cantidad de fondos europeos que las administraciones públicas deben ejecutar en tiempo y forma (hasta 163.000 millones), sino por los compromisos que el Gobierno adquirió con Bruselas a cambio de ese dinero. El Plan consta de 595 objetivos en forma de reformas e inversiones, de los que aún quedan por cumplir 474.

A diferencia de otros programas de la UE, los Next Generation EU funcionan como un sistema de pago por desempeño. El país va desbloqueando el dinero por tramos, siempre después de cumplir una serie de hitos y objetivos que quedaron marcados en los planes nacionales firmados en 2021 con la Comisión Europea y que, en el caso de España, se reformuló en verano de 2023 con la excusa de la guerra en Ucrania y la necesidad de solicitar la mitad del dinero en forma de préstamos, algo que no hizo desde un inicio.

La cuestión es que es el país el que decide cuándo ha cumplido los objetivos del tramo correspondiente y, en consecuencia, pide el desembolso del dinero. Entonces, la Comisión evalúa el cumplimiento y lo deniega o acepta, total o parcialmente. España ha solicitado hasta ahora cuatro pagos, de los que ha recibido tres (a cambio de 121 hitos o reformas) más dos prefinanciaciones (estas últimas sin estar condicionadas a ningún cumplimiento). En total, ha captado 38.400 millones.

El cuarto pago, de 10.000 millones, está en stand-by por el 'castigo' de Podemos a Yolanda Díaz con el rechazo del Real Decreto-ley 7/2023, que, entre otras cosas, reformaba el subsidio por desempleo. El Gobierno pidió a la Comisión el desembolso antes de tenerlo aprobado y esto podría suponer la primera suspensión de fondos europeos por hasta 900 millones de euros. Es decir, que España recibiera sólo 9.000 millones y, una vez cumpliese ese objetivo en los siguientes seis meses, se desembolsara el resto.

En todo caso, ese no es el mayor problema. El principal es que España tiene hasta agosto de 2026 para solicitar la totalidad de los 80.000 millones a fondo perdido y los 83.000 millones en forma de préstamos con condiciones favorables que tiene asignados. Y si bien hasta ahora la mayor parte de los pagos estaban condicionados a la aprobación de reformas, a partir de ahora se tendrá que demostrar la ejecución de inversiones con el dinero recibido.

La cuestión es que los fondos no están fluyendo tan rápido como se preveía en un inicio. De la primera parte del Plan, los cerca de 70.000 millones a fondo perdido que finalmente se han ampliado a 80.000 millones por la lenta recuperación del PIB en España, la Comisión calcula que habrían llegado a la economía unos 20.000 millones (0,2% del PIB en 2021, 0,4% del PIB en 2022 y 1% del PIB en 2023).

El problema no es sólo que el dinero se convoque o licite, sino que la resolución sea efectiva y finalmente se asigne a un beneficiario final. No es hasta ese último paso, según Llorente y Cuenca (LLYC), cuando se puede hablar de ejecución real e impacto en la economía, incluso aunque no se haya realizado el pago final al destinatario, pues una vez se resuelve una convocatoria ya se puede arrancar el proyecto.

La consultora calcula que a cierre de 2023 se habían comprometido 66.296 millones de euros, casi el 95% del Plan original. Sin embargo, esto sólo significa que el Estado (que gestiona más del 60% del dinero) y las CCAA (a las que transfiere casi el 40% de los fondos) tienen la voluntad de asignar los recursos, pero no que lo hayan conseguido. Según sus estimaciones, se habrían adjudicado alrededor 32.500 millones. 

A la carga burocrática y la falta de personal en las administraciones públicas, se suma la falta de beneficiarios (bien porque no se presentan, por ejemplo, por la obligación de cofinanciar los proyectos o por el incremento de costes que ha acarreado la inflación; bien porque no cumplen los requisitos). En la Administración General del Estado se han resuelto convocatorias y licitaciones por 30.552 millones pero finalmente se han adjudicado a beneficiarios finales 24.000 millones. Es decir, un 20% ha quedado desierto.

Riesgo para el cumplimiento de los objetivos

Esto supone un riesgo al alza para el cumplimiento de los 474 objetivos que España debe cumplir antes del 31 de agosto de 2026, plazo máximo para solicitar el décimo y último desembolso. De estos objetivos, 295 están vinculados a los 42.000 millones pendientes a fondo perdido (transferencias no reembolsables) y los 179 restantes, a la parte de préstamos (83.000 millones).

De los 474 objetivos, 61 corresponden al cuarto pago, que se asumen en casi su totalidad como cumplidos, a excepción del hito 340: la modificación del Real Decreto Legislativo 8/2015 para la reforma de la regulación del subsidio no contributivo por desempleo. Este pago de 10.000 millones de euros se solicitó a finales de 2023, medio año después de lo previsto, lo que retrasó todo el calendario.

En lo que respecta al quinto desembolso, de 7.500 millones de euros (7.000 millones en subvenciones y 500 millones en préstamos), la remisión de su solicitud de pago estaba prevista para el segundo semestre de 2023, si bien, tras la aprobación del nuevo calendario de desembolsos establecido en la Adenda, su solicitud se ha retrasado seis meses, al primer semestre de este 2024.

Para este quinto desembolso, el Gobierno tiene comprometido el cumplimiento de 24 hitos y objetivos de inversión. Desde LLYC destacan que "el ritmo de cumplimiento de estos hitos y objetivos se encuentra significativamente avanzado; sin embargo, destacan dos medidas que aún no han sido aprobadas: la Ley de Servicios Sociales (hito nº 315), y la Ley de Diversidad Familiar (hito nº 316)".

En cuanto al sexto desembolso, de 18.600 millones de euros (3.600 millones en subvenciones y 15.000 millones en préstamos), la remisión de la solicitud de pago estaba prevista para el primer semestre de 2024. Sin embargo, con la aprobación del nuevo calendario, ahora se prevé su solicitud para el segundo semestre de 2024. Para este desembolso, el Gobierno se ha comprometido al cumplimiento de 93 hitos y objetivos de inversión.

Según Llorente y Cuenca, algunos de los compromisos que entrañan un mayor reto y siguen estando pendientes son la adjudicación de financiación de al menos 35 proyectos innovadores de digitalización para la distribución de electricidad a las empresas distribuidoras; la mejora de la capacidad adicional de producción de energía renovable con una producción adicional acumulada de al menos 8 500 MW adjudicados; o el apoyo al desarrollo de al menos dos clusters (o valles) de hidrógeno renovable.

En definitiva, sólo este año el Gobierno debe cumplir 57 hitos de reforma y 60 objetivos de inversión vinculados al desembolso de 26.100 millones. Finalmente, condicionados a los 397 objetivos restantes, España podría solicitar hasta 44.600 millones de euros en 2025 (a través del séptimo y octavo pago) y hasta 44.300 millones de euros en 2026 (a través del noveno y décimo pago). Esto es, considerando tanto transferencias como préstamos.

Sin embargo, el Banco de España ya ha advertido de que, en base a experiencias previas con los préstamos ICO, es previsible que sólo se pidan la mitad de los préstamos, alrededor de 40.000 millones. También apuntó que, en el momento que entren a la economía española, hay que registrarlos en las cuentas públicas como deuda pública, lo que elevará la ratio deuda/PIB en tres puntos entre 2025 y 2026.

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