La Comisión acaba de publicar unas líneas orientativas para la elaboración de los Planes Nacionales de Recuperación y Resiliencia que los Estados miembros deberán presentar para poder tener acceso a los fondos europeos del mecanismo de igual nombre, dentro del Fondo de Recuperación Europeo (Next Generation EU). España tendrá en principio acceso a unos 140.000 millones de euros entre transferencias y préstamos, que deberá gastar en tan sólo cuatro años.
Es el momento de centrarse en dos desafíos: uno exterior, diseñando un Plan Nacional aceptable para la Comisión y nuestros socios europeos, y otro interior, asegurando un ágil sistema de identificación, planificación, asignación y ejecución de fondos.
Respecto al desafío exterior –el contenido del Plan–, desde el principio ha quedado claro que sólo puede incluir dos cosas: reformas estructurales incluidas en el marco del Semestre Europeo y proyectos de inversión en sectores de futuro específicos. Olvidémonos, por tanto, de la idea de que hay un cheque en blanco para gastar a voluntad. Nunca lo ha habido: habrá que elaborar un plan con propuestas específicas que deben ser aprobadas por Bruselas y ratificadas por la mayoría Estados miembros.
La idea era que el Fondo de Recuperación contribuyera a dotar de peso específico a las recomendaciones del Semestre Europeo (muchas veces tomadas a beneficio de inventario)
Las reformas estructurales son las sugeridas en las recomendaciones-país de 2019, muchas de ellas reiteradas en los informes-país de febrero de 2020 e incorporadas de forma indirecta en las recomendaciones-país de mayo de 2020, junto con las recomendaciones excepcionales de este último año (centradas en luchar contra la pandemia). La Comisión, para evitar cualquier malinterpretación, ha aclarado que las reformas estructurales de referencia no pueden limitarse a las sugeridas de forma genérica y excepcional en 2020, sino que incluyen también las de 2019 (de hecho, el propio texto de las de 2020 recuerda que las de 2019 “aún son pertinentes y continuarán siendo objeto de seguimiento durante el ciclo anual del Semestre Europeo del año próximo”). Porque, a diferencia de la condicionalidad suave de los fondos del MEDE, la idea era que el Fondo de Recuperación contribuyera a dotar de peso específico a las recomendaciones del Semestre Europeo (muchas veces tomadas a beneficio de inventario).
No son reformas sorprendentes: son las mismas que llevan proponiéndose desde hace años, pero que siempre terminan pospuestas por motivos electorales (como decía Jean-Claude Juncker, todos los líderes políticos saben lo que hay que hacer, lo que no saben es cómo hacerlo y luego ser reelegidos). En España: mejorar el marco presupuestario y de contratación pública, garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones, mejorar la eficiencia de los servicios sociales y las políticas activas de empleo, simplificar el sistema de incentivos a la contratación para reducir la dualidad del mercado laboral, mejorar los resultados educativos, fomentar la eficiencia energética, impulsar políticas de apoyo a la investigación y la innovación, avanzar en la aplicación de la ley de unidad de mercado y mejorar la cooperación entre administraciones.
Conviene insistir ahora, hasta la saciedad, en que sin reformas no habrá fondos, y que estas reformas no podrán quedar en papel mojado
En otro artículo ya concretamos en qué podrían traducirse algunas de estas reformas. Pero en lo que conviene insistir ahora, hasta la saciedad, en que sin reformas no habrá fondos, y que estas reformas no podrán quedar en papel mojado: habrá indicadores específicos de cumplimiento sin los cuales los flujos se bloquearán. Además de estas reformas, los Planes plantearán proyectos financiables en dos sectores: tecnología y medio ambiente. No deberían faltar ideas: mejoras en la conectividad de Internet y móvil, digitalización de la administración, digitalización de la educación, gestión masiva de datos para políticas activas de empleo o para reducción del fraude fiscal, eficiencia energética, sustitución de energías contaminantes por renovables, transporte sostenible…
El problema –y este es el desafío interior– es que eso requiere una planificación óptima: se trata de gastar mucho dinero (que se sumará a los fondos del Marco Financiero Plurianual 2021-2027 y a la gestión de los flecos del anterior Marco) en muy poco tiempo, porque el Plan de Recuperación ha de ejecutarse en cuatro años. El problema es que España presenta serias deficiencias a la hora de absorber fondos europeos (apenas un 35% en el último Marco), por diversos motivos que podríamos agrupar en dos.
Excelentes infraestructuras
En primer lugar, problemas de identificación de proyectos suficientemente grandes y atractivos. Sin duda todo era más fácil cuando los fondos europeos se destinaban sólo a financiar infraestructuras, pero ahora España tiene ya unas infraestructuras excelentes y es el momento de invertir bien en proyectos más complejos y generalmente de menor escala: de capacitación, de modernización, de eficiencia energética... El tamaño es relevante: gestionar 10 proyectos de 10 millones supone la misma asignación de fondos que un proyecto de 100 millones, pero 10 veces más burocracia (no sólo española, también europea).
En segundo lugar, problemas de capacitación de la Administración a la hora de identificar, programar, ejecutar y auditar proyectos. Una planificación y ejecución eficiente requiere recursos humanos suficientes y formados en especialidades muy distintas. La administración española sin duda cuenta con excelentes profesionales, pero no son suficientes: hace falta un mínimo de expertos en distintas áreas, y para poder contar con ellos la forma de contratación debe ser ágil.
Cinco requisitos
Se ha discutido la posibilidad de crear una agencia independiente, pero creo que la forma jurídica específica es menos importante que el cumplimiento de cinco principios o requisitos: liderazgo, coordinación horizontal y vertical entre administraciones, independencia en la fijación de prioridades (no sujetas a criterios puramente políticos), flexibilidad administrativa para contratar recursos humanos (en tareas de identificación, planificación, licitación, ejecución, evaluación y auditoría, y en su caso desplazarlos territorialmente) y flexibilidad administrativa para subcontratar algunos de estos aspectos con el sector privado. Si falla alguno de estos cinco, da igual que los proyectos se lleven desde Presidencia, desde Economía, desde Hacienda, desde una flamante agencia o desde el estanco de la esquina: el fracaso está asegurado.
Las grandes consultoras pueden ser muy eficientes a la hora de colaborar en la identificación de proyectos, pero no están exentas de sesgos ni conflictos de intereses
Es evidente que una reforma en profundidad de la Administración –despolitizándola, haciéndola más ágil y flexible, capacitando a sus funcionarios en sus distintos niveles y mejorando su coordinación horizontal y vertical– no puede posponerse más. Pero esa reforma llevará tiempo, y mientras tanto necesitaremos soluciones adicionales para poder gastar los fondos europeos. Sin el apoyo del sector privado, la identificación, evaluación o licitación puede no ser asumible en el plazo previsto. Las grandes consultoras pueden ser muy eficientes a la hora de colaborar en la identificación de proyectos, pero no están exentas de sesgos ni conflictos de intereses ni tienen por qué ser las más adecuadas para las fases de licitación o ejecución. Hay muchas empresas capacitadas, y el sector financiero (en sentido amplio), que ha desempeñado un papel muy importante en la suavización de esta crisis, también puede contribuir desde su experiencia a analizar la viabilidad y rentabilidad económica y social de los proyectos. Para canalizar estos recursos privados hará falta un marco jurídico innovador y flexible, pero que garantice al mismo tiempo el interés público.
Como tantas otras veces, la clave está en si habrá voluntad política para modernizar España o si jugaremos otra vez a hacernos trampas en el solitario. No aprovechar los fondos que nos da la Unión Europea para reformar y modernizar España sería imperdonable. Y que nadie dude de una cosa: esta pandemia va a marcar el futuro económico de los países de la Unión Europea y sus ciudadanos en el siglo actual. Apostar por el futuro o tirarlo a la basura está enteramente nuestras manos.
