La Unión Europea ha sido calificada a menudo en su acción exterior como una “potencia normativa”, es decir, como un líder mundial en el terreno regulatorio que, a base de predicar con el ejemplo, termina exportando sus valores (que antepone a sus intereses, más difíciles de concretar en una entidad supranacional). Hay varios ejemplos: en el ámbito digital, la protección europea de los datos de los consumidores es hoy un estándar internacional; en normativa sobre medio ambiente, la denominada “taxonomía verde” de la UE puede acabar siendo el referente internacional a la hora de calificar actividades económicas como sostenibles; y, en el ámbito comercial, la UE ha sido pionera en la introducción de cláusulas medioambientales y sociales en sus acuerdos de libre comercio y ha predicado con el ejemplo durante la pandemia de covid cuando –a diferencia de Estados Unidos o del Reino Unido– nunca ha dejado de exportar vacunas.
Sin duda, esta actitud es loable. Por mucho que algunos se empeñen en centrarlo todo en la economía, la UE es, ante todo, una comunidad de valores que nos distinguen de otras potencias regionales. Pero, para ser eficaz, la exportación de valores exige dos requisitos: ser un actor global importante y contar con unas mínimas reglas del juego. Por eso el Green Deal europeo es una apuesta arriesgada: porque, aunque cuenta con un marco mínimo (los Acuerdos de París), la UE genera menos del 10% de las emisiones mundiales (frente al 27% de China o el 15% de Estados Unidos). De ahí la necesidad de un arancel al carbono: porque evita una fuga de emisiones a otros países y porque condiciona el acceso al atractivo mercado comercial europeo a una producción limpia.
Instituciones para la gobernanza
En el ámbito de la financiación a países en desarrollo, exportar valores es mucho más complicado, entre otras cosas porque el mundo ha cambiado. En el siglo XX, en los viejos tiempos de la Guerra Fría, éste se regía por un simplista debate norte-sur. La gobernanza financiera de la financiación a los países en desarrollo era muy limitada. De hecho, no iba mucho más allá del acuerdo voluntario en el seno de la OCDE para establecer reglas a los créditos a la exportación con apoyo oficial. Los flujos de ayuda oficial al desarrollo (que se estacaron a finales de siglo) erran erráticos y se mezclaban con la política exterior.
Hoy todo es mucho más complejo. El debate internacional sobre financiación internacional se guía por los Objetivos de Desarrollo Sostenible y por el respeto de los derechos individuales y sociales. Han surgido importantes actores privados en el mundo del desarrollo, que complementan a los oficiales. Y las instituciones como la OCDE ya no son adecuadas para liderar la gobernanza, por dos motivos: porque hoy el mundo ya no es norte-sur y la diferenciación entre países desarrollados y en desarrollo es mucho más difusa; y porque el principal financiador a países en desarrollo no es hoy ningún país OCDE, sino China, que no está condicionada por ningún acuerdo.
Y ese es el problema. China es hoy uno de los grandes prestamistas a países en desarrollo de África, Latinoamérica y Asia, en unas condiciones totalmente opacas, pero siempre con contrapartida. En unos casos, a cambio de suministro de materias primas; en otros, a cambio de infraestructuras desarrolladas por empresas chinas (a menudo con trabajadores desplazados) o en apoyo de su proyecto de la Nueva Ruta de la Seda. Nadie sabe a ciencia cierta no ya las condiciones, sino ni siquiera a cuánto asciende la financiación de China a otros países, como se puso de manifiesto durante las reuniones del G20 para tratar los riesgos financieros mundiales derivados de la pandemia. Algunas estimaciones, como las de AidData, la elevan hasta el 65% de la deuda oficial bilateral mundial.
La influencia china en regiones clave como África y Latinoamérica no ha dejado de crecer en este siglo, en detrimento de la de la UE y Estados Unidos
Por tanto, no es que la UE (como otros países de la OCDE) compita con reglas desiguales frente a China: es que compite contra la ausencia de reglas. El precio de esta ingenuidad no es gratis: la influencia china en regiones clave como África y Latinoamérica no ha dejado de crecer en este siglo, en detrimento de la de la UE y Estados Unidos.
En otras ocasiones, dicha ingenuidad europea se manifiesta de forma más sutil. La UE, como es sabido, no tiene un banco de desarrollo como tal. Sus funciones las desempeña el Banco Europeo de Inversiones (el BEI, banco de los Estados miembros de la UE), aunque las operaciones extracomunitarias de esta institución apenas ascienden al 10% de las totales. En estas operaciones, el BEI establece condiciones “europeas” mucho más rígidas que otros competidores, incluido el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (el BERD, otro banco multilateral en el que también participan Estados no europeos como Estados Unidos, China o Rusia). Algunas pueden tener sentido, pero otras hacen que muchos países terminen optando por financiaciones alternativas.
El acceso al mercado europeo es una contrapartida muy atractiva y sin alternativas claras, de modo que la UE puede incluir exigencias medioambientales y sociales en sus negociaciones
El problema no es que la UE quiera condicionar su financiación al cumplimiento de valores deseables como el alineamiento con los criterios medioambientales del Acuerdo de París, el cumplimiento normativo o la igualdad de género. El problema es cómo determinar esos valores y en qué condiciones comparativas se intentan establecer. En economía no hay nada gratis, y cualquier exigencia tiene siempre una contrapartida. En el caso del comercio, el acceso al mercado europeo es una contrapartida muy atractiva y sin alternativas claras, de modo que la UE puede incluir exigencias medioambientales y sociales en sus negociaciones comerciales y, aun así, llegar a acuerdos. En el caso de la financiación oficial a países en desarrollo, por el contrario, el dinero de unos y otros es mucho más parecido y la competitividad se mide tanto en puntos básicos como en flexibilidad. Ser demasiado exigente equivale a quedarse fuera del partido.
Hoy en día, hablar de gobernanza sólo en el seno de la OCDE no resulta práctico en ámbitos en los que algunos de los principales actores –como China– no pertenecen a ese club
Ahora que la UE se está planteando el rediseño de la denominada Arquitectura Financiera Europea, y una vez aprobado en junio de 2021 el Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional (IVDCI) para el período 2021-2027, con el mandato expreso de promover “los valores e intereses de la UE”, es un buen momento para reflexionar sobre si, en este nuevo mundo multipolar y de autonomía estratégica, la UE puede mantenerse como una rígida potencia normativa en materia de financiación a países en desarrollo o si, por el contrario, la forma más eficaz de promover sus valores es contar con una adecuada flexibilidad para seguir siendo competitiva y estar presente en áreas donde quiera mantener –o aumentar– su influencia.
El mundo post-covid necesita a gritos una nueva gobernanza financiera internacional, a ser posible en el seno del G20 (el reciente acuerdo sobre el impuesto mínimo global a las multinacionales es un excelente ejemplo). Hoy en día, hablar de gobernanza sólo en el seno de la OCDE no resulta práctico en ámbitos en los que algunos de los principales actores –como China– no pertenecen a ese club. Mientras el G20 no sea capaz de pactar reglas comunes de financiación a países en desarrollo (algo que puede ser crucial también en la estrategia de vacunación mundial), insistir en predicar con el ejemplo puede ser para la UE una estrategia tan honrosa e ingenua como ineficaz en términos geopolíticos. Porque uno sólo puede promover “sus valores e intereses” cuando está dentro del terreno de juego. Jamás desde fuera.
