En 1976 se aprobó la Ley para la Reforma Política de España y un año después se celebraron las primeras elecciones generales. Pero, casi 50 años después sigue sin conocerse el número real de empleados públicos y de políticos que pueblan las Administraciones y su cohorte de entes ‘satélite’. Todo ello sucede a pesar de que hay al menos cinco estadísticas oficiales que intentan recopilar los datos a su modo y que a lo largo de los años se han ido modificando y actualizando con escaso resultado.

Las cifras que salen reflejan un número de efectivos que cubren a poco más de los empleados de las Administraciones Generales con presupuesto limitativo, mientras que todavía se desconoce el volumen del empleo en muchos entes y sociedades participadas con cuentas propias, cuyo puzzle Hacienda sigue intentando desentrañar. La cifra real puede situarse camino de los cuatro millones. 

Las cifras oficiales no coinciden. El Boletín Estadístico del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas (BEPSAP) del Registro Central de Personal identifica ahora (con datos de julio pasado) a 2.967.578 empleados públicos, después de varios ajustes al alza en el último año; la Seguridad Social asegura tener en diciembre a 2.981.589 afiliados públicos; a la Encuesta de Población Activa (EPA) le sale que a finales de 2023 había 3.593.300; en Contabilidad Nacional aparecen en esa fecha 4.798.900 personas, en 4.939.400 puestos de trabajo, de los que 4.377.400 son a tiempo completo; y en los Presupuestos de cada Administración individual, aunque en muchos casos no se facilitan las cifras (sobre todo en autonomías y ayuntamientos), figuran sus propias estimaciones.

Por ejemplo, en los Presupuestos Generales del Estado de 2023 constan 524.974 empleos públicos en la Administración Central, pero en la EPA salen casi 40.000 más y 4.000 más aparecen en el último Boletín de Personal, mientras que en los datos de la Seguridad Social constan 434.568 pero faltan por contabilizar el ingente número de funcionarios que figuran aparte del Régimen General.

Cifras dispares

¿Por qué estas cifras tan dispares? La explicación está en la metodología de la elaboración de estas estadísticas. Cada una persigue un objetivo distinto y a veces se mezclan para al final elaborar una cifra propia equidistante de las demás. Por ejemplo, el BEPSAP se dedica a “analizar la situación de los efectivos en un entramado tan complejo como atractivo para su estudio estadístico”. Ni siquiera los datos son homogéneos con anteriores publicaciones. Lo cierto es que en la actualidad no hay una cifra real. Da la sensación que lo que se persigue es dificultar la transparencia de la información pública en esta materia.

Todas las estadísticas oficiales tienen letra pequeña. El Boletín del Registro Central de Personal, que comenzó a publicarse a partir de 1990, ha incluido ahora por primera vez a 300.000 empleados que tienen contrato temporal inferior a seis meses y al personal en formación y prácticas. Lo cierto es que los datos se elaboran con la inscripción y anotaciones de los documentos registrales recogidos de actos administrativos como tomas de posesión, ceses, reconocimientos de grado, modificación de puestos, o integraciones en otros cuerpos o escalas. Es decir, el Registro recopila información administrativa, pero apenas tiene acceso a la relativa a entes y empresas que también conforman el sector público.

Su objetivo es ofrecer “una imagen global” del personal al servicio público pero se queda muy corta esa pretensión porque, por ejemplo, acaba de excluir a unos 10.000 magistrados, jueces y fiscales por entender que no deben computarse dentro del personal de las Administraciones Públicas. También, por ejemplo, sacó fuera de este ámbito estadístico a casi 16.000 empleados entre 2014 y 2017 por el traspaso de trabajadores desde Adif a Renfe S.A.

Pero la exclusión de este conglomerado no acaba aquí ya que el BEPSAP no recoge los datos de los altos cargos de todos los ministerios, consejerías autonómicas, ayuntamientos, diputaciones y cabildos (más de 10.000), ni a los cargos electos. Se trata de más de 120.000 empleos correspondientes al Congreso, Senado, cámaras autonómicas, concejales, alcaldes, consejeros de los cabildos insulares, de las juntas generales de cada provincia vasca y de entidades de ámbito inferior a municipio, diputados provinciales y miembros de las asambleas de Ceuta y Melilla.

Y hay más ausencias importantes en estas cifras. Tampoco figura: el personal al servicio de los órganos constitucionales y los órganos equivalentes de las autonomías; el personal de las sociedades mercantiles, consorcios, fundaciones y de otros entes con dotación diferenciada del sector público estatal; el personal del sector público institucional de las CCAA y de la Administración Local; el personal en reserva, segunda actividad y otras situaciones que no sea la de estar en servicio activo en Defensa e Interior (más de 30.000); personal de CNI; y también los casi 30.000 de correos, entre otros.

Diferencias con la EPA

Por todo esto, no es de extrañar la diferencia de estas cifras con el resto de estadísticas, sobre todo con la EPA, en más de 600.000 personas. En todo caso, con esos datos oficiales sale que hay casi medio millón más de empleados públicos que en los meses previos a la pandemia, casi 700.000 más que hace 20 años y, por ejemplo, más de 800.000 de los que había a principios de los años noventa.

La EPA, por su parte, es una encuesta y también tiene sus márgenes de error. A pesar de ello, sus cifras son más reales que el BEPSAP porque es difícil que un trabajador no sepa en el momento de la entrevista para qué sector trabaja. Pero puede suceder ya que no se descarta que muchos empleados de entidades participadas por el sector público desconozcan realmente su condición pública y sectorización administrativa o que aún no se haya realizado por parte de Hacienda.

Por ejemplo, no se sabe aún a qué corporación pertenecen 1.242 (casi un tercio) de los 4.251 entes de la ‘administración paralela’ que tienen los ayuntamientos. En todo caso, de esta encuesta sale que ahora hay casi 700.000 empleados públicos más que al comienzo de la gran depresión de 2007, más de un millón desde que comenzaron las transferencias de competencias a las autonomías y casi el doble de los 1,8 millones desde que hay series estadísticas (1987).

La información del empleo público de la Contabilidad Nacional, aunque usa datos de la EPA, de la Seguridad Social y del Registro Central de Personal, se realiza mediante un indicador sintético que se obtiene mediante una media ponderada de la estimación de la evolución del empleo. En todo caso, tampoco se ajusta a la realidad porque usa la Clasificación Nacional de Actividades Económicas de 2009 y al cómputo de la sección de Administración Pública y Defensa con Seguridad Social Obligatoria añade en materia de ocupación a todo el sector sanitario y educacional tanto público como privado. De ahí, por ejemplo, que figuren esos 4,9 millones de puestos de trabajo, medio millón más que en 2019 y casi el doble que hace 30 años.

En todo caso, el dato más fiable debería ser el de afiliación a la Seguridad Social. Pero este sistema no incluye a todos los empleados públicos, ya que existen unos 800.000 funcionarios (quizá más porque no hay información pública de su cifra real) que se ubican aparte. Se encuentran en el Régimen de Clases Pasivas (al que cotizan pero no así el empleador) en el que figuraban antes de 2011, fecha a partir de la cual el Gobierno decretó que todo el personal de nuevo acceso en las Administraciones (tanto funcionario como personal laboral) deberá estar afiliado obligatoriamente en el Régimen General de la Seguridad Social.

Empleados públicos en la Seguridad Social

Es decir, a los casi tres millones de afiliados públicos existentes en la Seguridad Social (101.000 más que el año pasado) hay que sumar al menos esos más de 800.000 funcionarios en Clases Pasivas que tienen cubiertas sus contingencias sociales con entidades del mutualismo administrativo a cargo del Estado. Por ello, la cifra real de empleados públicos resultante supera los 3,8 millones y será aún mayor, aproximándose a los cuatro millones, ya que ni siquiera en las cuentas de cotización de la Seguridad Social se puede conocer el origen público del empleador de algunos entes. No hay que olvidar que, incluyendo las administraciones generales, los ayuntamientos tienen 12.968 entidades de todo tipo bajo su paraguas directo más otros 4.251 entes dependientes con cuentas y contrataciones propias.

Por su parte, las CCAA disponen de 1.790 entes (la mitad son fundaciones y consorcios), mientras que el Estado dispone de 330 entidades de no mercado (se excluye a las empresas con presupuesto propio y que facturan al menos el 50% de su gasto). La suma total de estas entidades públicas es de casi 19.400 unidades. 

Lo cierro es que el ámbito del sector público, pese a los esfuerzos de Hacienda, sigue sin delimitarse en su totalidad casi 50 años después de la instauración democrática. Y no parece que en la estadística oficial, con una evidente falta de transparencia, estén todos los empleados públicos y cargos políticos que en realidad son y que cobran una nómina pública.

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