Si hace diez años nos hubieran preguntado qué aspectos de la gobernanza económica internacional estaban consolidados y cuáles eran improbables, entre los primeros habríamos citado sin dudar el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC), y entre los segundos la fiscalidad internacional.
A finales del año pasado hubiéramos dicho lo contrario: la OMC languidecía y se anunciaba un importante acuerdo internacional de más de 135 países para la tributación de las multinacionales. Hoy, la verdad, ya no sabemos qué decir. La OMC sigue sin levantar cabeza –aunque logró un pequeño pero esperanzador acuerdo en junio– y el acuerdo de la OCDE y el G20 para la tributación de multinacionales parece estancado. Para más inri, la aparente victoria de los republicanos en las elecciones de media legislatura de Estados Unidos (aunque mucho más ajustada que lo previsto) anticipa tiempos difíciles para la cooperación internacional.
¿Qué fue del acuerdo sobre tributación de multinacionales? Recordemos que en noviembre de 2021 los líderes del G20 decidieron apoyar el acuerdo del Marco Inclusivo de la OCDE/G20 denominado “Solución de dos pilares para abordar los desafíos fiscales derivados de la digitalización de la economía”, en un esfuerzo de coordinación tributaria sin precedentes.
El acuerdo, que ya resumimos en esta columna, es el fruto de años de negociaciones y está basado en dos pilares: el Pilar Uno establece una serie de normas para reasignar parte de los beneficios de las multinacionales a los lugares donde concentran sus ventas (aunque no tengan establecimiento permanente, como a menudo ocurre con las grandes empresas digitales) y el Pilar Dos intenta evitar que el juego de cadenas de filiales y las discrepancias en tipos impositivos y retenciones por pagos intragrupo esquive una imposición mínima.
El Congreso estadounidense llegó a aprobar una ley que incluía no solo el tipo mínimo sino, adicionalmente, un gravamen contra los abusos en la erosión de las bases imponibles
Las negociaciones se habían paralizado en la era Trump, pero la nueva administración de Biden (que hizo de la equidad tributaria un eje importante de su campaña) aceleró la firma del acuerdo, que establecía un 15% de tributación mínima para las multinacionales aplicable en 135 países que representan el 95% del PIB mundial. El acuerdo, además, permitía terminar con el problema de los impuestos digitales establecidos unilateralmente por algunos países como Francia o España.
Fue a la hora de trasladar ese acuerdo a la legislación nacional cuando llegaron los problemas. El Congreso estadounidense llegó a aprobar una ley que incluía no solo el tipo mínimo sino, adicionalmente, un gravamen contra los abusos en la erosión de la bases imponibles (destinado a alentar a otros países a adoptarlo). Pero en el Senado, donde las mayorías son muy apretadas (y además la ratificación de acuerdos tributarios internacionales requiere 67 votos, lo que exige un claro apoyo bipartidista), se bloqueó, tanto por los republicanos (que no la querían por principio y porque revocaba los recortes impositivos de Trump de la Tax Cuts and Jobs Act), como por algunos senadores demócratas, como el de Virgina Occidental (Joe Manchin).
Tras un fuerte tira y afloja, a finales de julio se llegó a un acuerdo, pero cuando se anunció la Inflation Reduction Act el tipo mínimo de la OCDE había desaparecido. Había un tipo mínimo del 15%, sí, pero con una aplicación sustancialmente diferente que lo hacía incompatible con el acuerdo de la OCDE y que, al no ser universal, mantiene los incentivos para que las jurisdicciones de impuestos muy bajos sigan ofreciéndolos. Sin suelo global, no puede haber equidad tributaria.
Se diluye el compromiso de países como Francia o España de suprimir los tributos digitales, lo que puede provocar relocalizaciones empresariales hacia países más benévolos
Esto plantea tres problemas. Por un lado, el incumplimiento del acuerdo anima a los países de la OCDE a gravar unilateralmente a las multinacionales estadounidenses, lo que podría generar represalias (especialmente si la próxima administración no es demócrata). En segundo lugar, se diluye el compromiso de países como Francia o España de suprimir los tributos digitales, lo que puede provocar relocalizaciones empresariales hacia países más benévolos. Finalmente, y lo que es más importante, el Acuerdo de la OCDE puede terminar cayendo en el olvido. Si EEUU no lo ratifica, ¿quién puede tener interés en hacerlo?
Quizás Japón, Canadá o Australia, pero no es probable. El Reino Unido presentó un proyecto de ley en julio, pero Liz Truss habló durante su campaña de retirarse del acuerdo fiscal global (total, un acuerdo de retirada más…), aunque no sabemos lo que hará Sunak. El ambiente, en cualquier caso, no es muy optimista, y la prueba es que el negociador jefe de la OCDE, Pascal Saint Amans (quien a finales de 2021 había anunciado, orgulloso, “el fin de los paraísos fiscales”), ha dimitido.
¿Y la Unión Europea?
La actual propuesta de implementación del Pilar Dos requiere unanimidad entre los 27 Estados miembros del Consejo de la UE, pero Hungría vetó la propuesta en junio. Si el veto se mantiene durante la actual presidencia checa y la sueca del primer semestre del año que viene (la fecha límite de ratificación es a mediados de 2023), la UE podría pasar a una cooperación reforzada (que permite que a un grupo de nueve o más Estados miembros aplicar la propuesta entre ellos por unanimidad sin necesidad del acuerdo de los 27 países).
Otra posibilidad es que cada país implemente su propia versión del Pilar Dos fuera del marco UE (Alemania anunció su intención de hacerlo, probablemente para forzar un cambio en el voto de Hungría). Adicionalmente, no hay que descartar la posibilidad de que la UE retome su intención de implantar un impuesto digital europeo. Eso, por supuesto, generaría tensiones comerciales con Estados Unidos, en un momento en que ya hay problemas (probablemente contrarios a la OMC).
Por supuesto, un congreso republicano apoyaría una mayor agresividad contra la UE, y dinamitaría cualquier posibilidad de avanzar en otros ámbitos de gobernanza (como la tan necesaria reforma de la OMC), especialmente en un contexto en el que ya hay problemas con la legalidad de los subsidios “verdes” estadounidenses de la Inflation Reduction Act.
Así pues, y aunque los republicanos no hayan obtenido el resultado esperado, las elecciones de mitad de legislatura en Estados Unidos probablemente terminen suponiendo un nuevo clavo en el ataúd de la moribunda cooperación económica internacional.
