La eurozona, como cualquier unión monetaria, necesita reglas fiscales para evitar que los desequilibrios presupuestarios de un país terminen afectando a los demás o a la propia estabilidad del euro. Las reglas actuales, válidas para toda la UE, hace mucho que no funcionan. Ahora mismo están suspendidas por la pandemia, pero pronto habrá que reactivarlas y pueden pasar dos cosas: o la Comisión no las aplica y su prestigio se hunde, o las aplica estrictamente y entonces lo que se hunde es la economía europea. Urge, pues, reformarlas cuanto antes.
El Pacto de Estabilidad y Crecimiento ha dejado de ser creíble por cuatro motivos. Primero, debería haber sido anticíclico (promoviendo superávit fiscal en épocas de bonanza y déficit en épocas de crisis), pero ha sido lo contrario: muchos países han mantenido un déficit estructural en épocas de bonanza y, en momentos de crisis, se han forzado ajustes que deterioraron el crecimiento e incrementaron aún más la deuda. Segundo, sus reglas se basan en indicadores de déficit y deuda (3% y 60%) establecidos arbitrariamente hace treinta años, cuando el crecimiento y los tipos de interés eran muy distintos. Tercero, el indicador de déficit utilizado no es el observable (contable), sino el estructural (o ajeno al ciclo), cuyo cálculo exige estimar un PIB potencial usando una metodología discutible. Finalmente, la interpretación de las reglas se ha complicado hasta requerir un enrevesado vademécum de más de 100 páginas que favorece la arbitrariedad y la politización a la hora de aplicarlas.
La deuda sostenible de un país puede ser mayor (o menor) que un 60%, y el “café para todos” es contraproducente
Con una deuda en la eurozona superior al 100% del PIB, obligar ahora a los países a volver al 60% es simplemente irreal: requeriría ajustes draconianos. Por otra parte, el concepto de sostenibilidad ha variado: tan importante como el nivel de deuda es el flujo de intereses (hoy muy reducido) o la tendencia y estructura del déficit público (en última instancia, el flujo que determina el stock de deuda). La deuda sostenible de un país puede ser mayor (o menor) que un 60%, y el “café para todos” es contraproducente.
La Comisión Europea, consciente de todo esto, inició en septiembre una consulta pública para recopilar propuestas de reforma de las reglas fiscales por parte de organismos, universidades y think-tanks europeos.
En España, el Real Instituto Elcano acaba de publicar su propuesta, basada en la creación de una capacidad fiscal permanente para la eurozona, a partir de una versión institucionalizada y mejorada del Next Generation EU que facilitaría la senda de ajuste de los Estados miembros hacia el equilibrio. Dicha senda no sería común, sino adaptada a cada país, con valores de referencia de déficit y deuda personalizados (y ajenos a la absurda regla de reducción de un veinteavo anual).
Los países, mientras reducen su déficit, podrían financiar con cargo a ella inversiones consideradas de interés paneuropeo, fundamentalmente verdes y en digitalización
Una capacidad fiscal permanente permitiría que las sendas de ajuste no se traduzcan, como de costumbre, en un peligroso hundimiento de la inversión que hipoteque el crecimiento futuro. Los países, mientras reducen su déficit, podrían financiar con cargo a ella inversiones consideradas de interés paneuropeo, fundamentalmente verdes y en digitalización.
Algunos han propuesto, de forma alternativa, una “regla de oro” para excluir las inversiones verdes del cómputo de los déficit nacionales, pero eso es probablemente más ineficiente, pues obligaría a una prolija definición de qué es y qué no es verde (nada sencilla, como demuestran las discusiones actuales sobre nuclear y gas). A fin de cuentas, ¿qué sentido tiene sustituir un ilegible vademécum sobre déficit estructural por otro también ilegible sobre gasto verde (o digital)?
En el fondo, resulta más creíble una definición y aprobación a priori de proyectos financiables con cargo un fondo común que una reevaluación a posteriori de las decisiones de los Estados miembros sobre sus propias finanzas: denegar una financiación siempre tendrá menor coste político que corregir un déficit al alza.
Lógicamente, el acceso a la financiación de la capacidad fiscal estaría condicionada al estricto cumplimiento de la senda de ajuste marcada y a la realización de ambiciosas reformas estructurales. Esta condicionalidad, acordada con la Comisión, se debería ratificar no sólo por el Consejo, sino también por el Parlamento Europeo (la codecisión se garantizaría integrando la nueva capacidad fiscal en el nuevo Marco Financiero Plurianual post-2027), buscando un adecuado sistema de equilibrios y contrapesos que garantice que los incentivos estén correctamente alineados.
En otras palabras: una regla “euro por euro” (quizás complementada con una salvaguarda para países altamente endeudados) que reemplazaría a las complejas reglas actuales
Una vez alcanzada la situación de estabilidad presupuestaria (ya no determinada por valores arbitrarios, sino tras un proceso de análisis e interacción permanente con las instituciones europeas), los países requerirán un mecanismo de prevención de nuevos desequilibrios. Para ello se propone una regla observable y fácil de aplicar: garantizar que cualquier incremento permanente del gasto sea cubierto con un incremento permanente de los ingresos. En otras palabras: una regla “euro por euro” (quizás complementada con una salvaguarda para países altamente endeudados) que reemplazaría a las complejas reglas actuales.
Este marco requeriría dos cosas: ex ante, un mayor control y asunción de responsabilidad sobre los Programas de Estabilidad (y Convergencia) y los proyectos de presupuestos anuales y, ex post, una mejora de los sistemas de evaluación continua de las políticas fiscales de los Estados miembros. Para esto último sería útil un Sistema Europeo de Instituciones Fiscales Independientes (al igual que el Sistema Europeo de Bancos Centrales, pero con instituciones como la AIReF y a efectos sólo de evaluación fiscal) apoyado por el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) y coordinado por la Comisión. El motivo: lo común estará siempre menos sujeto a las presiones de los gobiernos nacionales.
Hay que asumir que, en última instancia, el avance hacia un marco fiscal más integrado jamás podrá tener lugar exprimiendo al límite los tratados actuales
En el caso de que un país se aleje de la situación de equilibrio, el mecanismo correctivo haría uso del actual Procedimiento de Déficit Excesivo, pero activado no de forma automática cuando el déficit o la deuda se desvíen de una cifra específica (como ahora), sino considerando simultáneamente ambos indicadores y su interrelación. Las recomendaciones de corrección, por otra parte, deberían concentrarse en los componentes estructurales de gastos e ingresos.
En todo caso, no debería cerrarse este debate sin abordar de forma valiente otros aspectos esenciales de la gobernanza del euro, incluyendo los recursos propios adicionales de la UE y la emisión de deuda. Hay que asumir que, en última instancia, el avance hacia un marco fiscal más integrado jamás podrá tener lugar exprimiendo al límite los tratados actuales, sino asumiendo una mejor gobernanza democrática e institucional, reforzando la supervisión del Parlamento Europeo sobre la política fiscal e institucionalizando (mediante su inclusión en los tratados europeos) organismos actualmente intergubernamentales como el MEDE o figuras como la de un ministro de Finanzas del euro (que podría actuar como vicepresidente de la Comisión, presidir el Eurogrupo y el ECOFIN y representar a la eurozona en algunos foros internacionales).
Muchos pensarán que una propuesta tan ambiciosa será difícil de acordar (aunque gran parte de las medidas propuestas no exigen reforma de tratados). Esa visión olvida, sin embargo, los riesgos asociados al statu quo actual. Si intentamos, como tantas otras veces, dar una patada hacia adelante y al final se produce una nueva crisis financiera, quizás lo que se lleve por delante en esta ocasión sea mucho más que las finanzas y los bancos de algún Estado miembro.
