La intervención en los mercados tiene siempre efectos secundarios. En ocasiones, y aunque los objetivos de dicha intervención pudieran ser los más loables, elevados y justos que pudiéramos pensar, se podrían estar creando costes que limarían e incluso anularían los resultados buscados. La razón es que los factores que determinan el comportamiento de los mercados, los consumidores y las empresas, son variados además de complejos, por lo que es difícil que a priori sea posible predecir exactamente cuáles podrán ser los efectos perversos de una intervención, pudiendo existir, por ello, consecuencias contrarias a las buscadas.
Para muestra un botón, o dos. En ESADE EcPol hemos realizado en estos últimos meses dos evaluaciones de dos de las políticas/intervenciones estrella que el Gobierno ha implementado para luchar contra la inflación y sus efectos en estos meses recientes. Hablamos, obviamente, de la subvención a los combustibles y el tope al gas. Muy criticadas, muchas veces solo por el mero deporte de quien quiere estar por defecto en contra de todo, ambas medidas han tenido un relativo éxito que, sin embargo, han sido ensombrecidos por algunas consecuencias no esperadas derivadas principalmente de su diseño.
Hoy trataré la subvención al combustible, mientras que la semana que viene hablaremos del tope al gas. La subvención al repostaje en estaciones de servicios de carburantes es una medida tomada in extremis ante una situación que podríamos definir como compleja en el pasado mes de abril. La durísima huelga del transporte en el mes de marzo amenazaba con paralizar por completo la economía española, generando desabastecimientos que amagaban con bloquear tanto las cadenas de producción como debilitar el abastecimiento de las alhacenas y frigoríficos de los hogares. En esa situación era compresible buscar una solución que resolviera la situación en el muy corto plazo, al objeto de evitar el colapso.
La consecuencia es que este diseño de devolución pudo generar un coste operativo no esperado tanto mayor cuanto menor fuera el músculo financiero de las empresas de distribución
A modo de resumen, esta medida, que como sabemos está aún vigente, implica el pago por parte del Gobierno de veinte céntimos por cada litro de combustible repostado. Su aplicación en la factura era responsabilidad de las estaciones de servicio, quienes tendrían que adelantar, y esto es importante porque aquí es donde está el diablo, el importe correspondiente al descuento. Y es que, para proceder a la devolución de lo adelantado, las empresas de distribución tenían que presentar ante la Agencia Tributaria una solicitud por las bonificaciones efectuadas en el mes anterior, de tal modo que las devoluciones del importe correspondiente a cada mes no llegarían hasta un mes más tarde. Aunque la Agencia Tributaria puso en marcha un mecanismo de anticipos para evitar problemas de liquidez, este se diseñó con variables correspondientes a 2021, año aún inusual, muy condicionado todavía por la pandemia, por lo que los anticipos se podrían antojar bajos en comparación con los adelantos efectuados. La consecuencia es que este diseño de devolución pudo generar un coste operativo no esperado tanto mayor cuanto menor fuera el músculo financiero de las empresas de distribución. Es decir, este mecanismo diseñado podría estar creando una desventaja comparativa entre las estaciones de servicios más pequeñas y con precios más ajustados.
Justo lo que encontrábamos en el análisis mencionado podría ser en buena parte consecuencia de este diseño de anticipos. Así, las estaciones del servicio respondieron a la medida con aumentos del precio de la gasolina de unos 0,7 céntimos de media y del gasóleo de unos 3,52 céntimos. Esta respuesta respondería así al resultado tradicional que una medida de este tipo, una subvención al precio de un producto si el mercado no es de competencia perfecta, generaría. Estas cantidades no eran excesivamente elevadas, por lo que podríamos decir que la medida no tuvo un coste excepcional en este sentido. No obstante, y una vez más, parte de la subvención se trasladaría a subida de precios, por lo que se cumplía de nuevo lo que la evidencia nos dice que pasa en estos casos, que existe una captura parcial de las empresas de la subvención entregada.
Fueron las gasolineras con precios más bajos las que reaccionaron con mayor fuerza al cambio de política, es decir, las que mayores incrementos de precios trasladaron a sus clientes
Sin embargo, lo particular de nuestro hallazgo fue identificar quiénes capturaron la mayor parte de esta ayuda. Para ambos combustibles, fueron las gasolineras con precios más bajos las que reaccionaron con mucha mayor fuerza al cambio de política, es decir, fueron las que mayores incrementos de precios trasladaron a sus clientes. La principal consecuencia fue una compresión de la distribución de los precios, observándose cómo los combustibles más baratos llegaron a aumentar su precio entre cinco y ocho céntimos por litro, mientras que en las gasolineras con mayores precios esto no ocurría. En cuanto a la naturaleza jurídica de las estaciones, y en contra de lo que se podría pensar inicialmente, fueron las gasolineras independientes, tramo del mercado donde supuestamente hay más competencia, las que capturaron una mayor parte de la subvención, frente a las grandes distribuidoras, que no repercutieron prácticamente precio a sus clientes.
Representa este caso un ejemplo típico de reacción no prevista a una medida que puede derivarse de cómo se diseña la misma. Y es que lo importante está, en buena parte, en la letra pequeña. El mecanismo de compensación diseñado por el Gobierno pudo incentivar a aquellas estaciones de servicios con menor capacidad financiera a capturar de los clientes una parte proporcional de la cantidad que estas tendrían que adelantar, aunque hubiera un anticipo y una devolución prevista. Mientras esto pasaba entre las empresas más pequeñas, las mayores, con mayor capacidad de arrastrar los costes hacia otros segmentos de su cadena de producción (recordemos que las grandes como eran Repsol, Cepsa y BP y que tenían un trato diferenciado en el decreto), aplicaron incluso descuentos a lo ya anunciado por el gobierno, provocando, como se ha indicado, un estrechamiento en la dispersión de los precios y una caída, por lo tanto, de la capacidad de las independientes y low-cost de competir con las grandes marcas. Así pues, una consecuencia indirecta, aunque no menos esperada, pero sí reforzada por un diseño del mecanismo particular y que podría haber sido otro, fue que la ayuda redujo la competencia y muy posiblemente elevó el poder de mercado a las grandes distribuidoras.
Es este, pues, un ejemplo de cómo los detalles en el diseño de algunas políticas pueden tener importantes consecuencias. No hablamos, en este caso, de las consecuencias esperadas y confirmadas por la literatura de la aplicación de subvenciones, topes o controles de precios. Hablamos en este caso de ejemplos de cómo un apartado de un artículo de un real decreto que pudiera parecer una mera anotación o descripción de cómo se llevaría a cabo la media pudo tener un efecto magnificado y no esperado. La semana que viene hablaremos del tope al gas y, de nuevo, descubriremos que el diablo está en los detalles.
